تحلیل جایگاه الگوی پایه در سلسله‌مراتب اسناد ملّی
تحلیل جایگاه الگوی پایه در سلسله‌مراتب اسناد ملّی

اگرچه بسیاری تهیه اسناد ملّی را به عنوان پیش‌نیاز مداخلات هدفمند دولت‌ها در فرایند توسعه و پیشرفت کشور حائز اهمیت می‌دانند، اما هم‌چنان این سوال به قوت خود باقی است که آیا فرآیند پیشرفت در ایران، متوقف و وابسته به تدوین اسناد راهبردی در زمینه پیشرفت اسلامی و ایرانی است؟! آیا عدالت با سندنویسی قابل تحقق و انجام است؟! سند الگوی پایه پیشرفت چه مقدار و با چه مکانیسمی می‌تواند در فرآیند پیشرفت و توسعه کشور نقش داشته باشد؟ شرط موفقیت این نوع اسناد چیست؟ پاسخ به این سوالات بهانه مصاحبه با آقای دکتر مصطفی زمانیان به عنوان موسس اولین شرکت دانش‌بیان در زمینه سندهای راهبردی است.

گفتگو با: دکتر مصطفی زمانیان

مدرس و مشاور حوزه سیاست‌گذاری استارت آپ‌ها


با توجه به سابقه جناب‌عالی در حوزه سیاست‌گذاری کلان و سند نویسی، چرا باید به نگارش سندهای راهبردی اهمیت داد و چرا نگارش این‌گونه سندها، مانند الگوی اسلامی ایرانی پیشرفت، ضرورت دارد؟

در سه زمان به نظر می‌رسد که ما نیازمند تدوین سند راهبردی الگوی نقشه راه هستیم. موضع اول و فضای اول زمانی است که قرار است یک مفهوم کلان را به یک مفهوم جزئی‌تر در یک حوزه یا بخش تبدیل کنیم. به عبارت ساده‌تر، زمانی‌که یک کلان‌مفهوم را در یک حوزه تخصصی بگونه‌ای ترجمه کنیم که قابلیت کاربردی‌شدن و قابلیت فهم‌شدن در یک حوزه تخصصی را پیدا کند. در این زمان، معمولاً از ابزاری تحت عنوان سند راهبردی می‌توانیم استفاده کنیم. به عنوان نمونه، سند کلانی تحت عنوان سند سیاست‌های اقتصاد مقاومتی در کشور تعریف می‌شود. این سند قاعدتاً باید عبارات عامی را در درون خودش پیگیری و معرفی کند اما واقعیت مطلب این است که در مقام عمل، بخش‌های مختلف برای آن‌که بتوانند برداشتی تخصصی از سیاست‌های اقتصاد مقاومتی داشته‌باشند، نیازمند آن هستند که ترجمان عملیاتی‌تری و به عبارت ساده‌تر، ترجمان ساده‌تری را از آن سند یا سیاست‌های بالادستی داشته‌باشند. این امر باعث می‌شود که در یک گام سیاست‌های کلان فرابخشی به سیاست‌های کلان بخشی تبدیل شوند. بطور مثال، سند سیاست‌های اقتصاد مقاومتی حوزه سلامت را تعریف و تدوین کنیم، یا سند سیاست‌های اقتصاد مقاومتی حوزه انرژی را تدوین کنیم. پس، فلسفه اول یا خاستگاه اول شکل گیری اسناد راهبردی بحث کاربردی شدن آن‌ها است.

دومین خاستگاه، هنگامی است که در مقام ایجاد یک ترجمان تخصصی از یک سیاست کلان نیستیم، بلکه مقصود و هدف ما این است که سیاست فهم‌شده را به یک گام اجرایی قابل فهم برای مجموعه‌ای از مخاطبین تبدیل کنیم. در این‌جا، یکی از ابزار‌های کارآمد، استفاده از ابزار سندنویسی است. ما در این مرحله، برای این‌که عوامل اجرایی نقش خودشان را در تحقق سیاست مد نظر پیدا کنند، علاقمند هستیم که مجموعه‌ای از سیاست‌های فهم‌شده را به مجموعه‌ای از گام‌های اجرایی قابل‌فهم تبدیل کنیم. در این حوزه هم معمولاً از سندنویسی استفاده می‌کنیم. تبدیل سیاست‌های بالادستی یک حوزه به مجموعه‌ای از تکالیف اجرایی، هدف اصلی عموم اسناد راهبردی تدوین شده در سطوح وزارت‌خانه‌ای و دستگاه‌های اجرایی است.

فضای سومی نیز وجود دارد. در این فضا، برای تقسیم کار اجرایی تعریف‌شده بین دستگاه‌ها و مجریان مختلف، نیازمند یک نقشه راه عملیاتی برای تقسیم کاراجرایی هستیم. به عبارت دیگر، تدوین نقشه‌راهی که بتواند فرآیند اجراکردن کارها را تحت کنترل‌ خود در بیاورد. در این حوزه هم استفاده از ابزارهایی چون نقشه‌راه مرسوم است. بالتبع فضای این حوزه بسیار عملیاتی‌تر بوده و بیشتر کارکرد کنترلی خواهد داشت. در این‌جا سیاست‌گذار بدنبال ارائه یکسری شاخص‌های عملیاتی و اجرایی برای اجراپذیرشدن نقشه‌راه توسط ذی‌نفعان مربوطه و تحت کنترل در آوردن آن‌ها است. این سه موضعی است که معمولاً در آن‌ها به تدوین سند راهبردی مبادرت می‌ورزیم.

با توجه به این سه نوع سند راهبردی، سند الگوی پایه در کدام جایگاه قرار دارد و رابطه آن با دیگر اسناد بالادستی و پایین‌دستی کشور چگونه است؟

علی القاعده، بالاترین سند راهبردی در یک کشور قانون اساسی آن کشور است. در کشور ما هم قانون اساسی بعد از انقلاب تصویب شد و منشور جمهوری اسلامی ایران قرار گرفت. اما واقعیت این بود که در مقام اجرا، ارائه یک سری برش‌های اجرایی از قانون اساسی برای دستگاه‌های اجرایی و تصمیم‌گیری‌های موضوعی امکان‌پذیر نیست و نه‌تنها در ایران بلکه در همه کشورها، قانون اساسی چنین کارکردی را ندارد. از سویی کشور در طول سال‌های قبل و بعد از انقلاب تجربه همسوسازی برنامه‌های بخشی و فرابخشی را در قالب برنامه‌های توسعه ۵ ساله داشت. اما به دلایل مختلف انسجام لازم بین برنامه‌های توسعه‌ای ادواری مختلف در کشور وجود نداشت. شاید مهم‌ترین علت آن، موضوع تغییر دولت‌ها و تغییر مجالس بود و خود این موضوع باعث می‌شد برنامه‌های توسعه‌ای کشور در مقاطع مختلف دوران عمر خود، ضمانت اجرایی لازم را نداشته ‌باشند. نقش سند الگو، پرکردن فاصله بین قانون اساسی به عنوان منشور جمهوری‌اسلامی و برنامه‌های توسعه‌ای است؛ برنامه‌هایی که به دلایلی که عرض کردم عمدتاً به صورت پنج ساله یا به‌صورت ناتمام رها می‌شدند و تقریباً در کشور هیچ برنامه توسعه‌ای که توانسته باشد همه اهداف مد نظر را محقق کند، وجود ندارد. برنامه‌های توسعه ما حداکثر پنجاه درصد اهداف خود را محقق کرده‌اند.

ازاین‌رو، کشور، نیازمند سندی میانی بود که بتواند در یک مقاطع طولانی‌تری نخ تسبیحی برای برنامه‌های توسعه‌ای کشور باشد. البته این سند نه باید مثل قانون اساسی بسیار کلان باشد به شکلی که فقط در حد کلیدواژه‌های محوری، گفتمان حاکم بر جمهوری اسلامی را تبیین کند و نه آن‌قدر اجرایی باشد که برای دستگاه‌ها تعیین تکلیف اجرایی کند. سند کاملاً اجرایی ما در کشور تحت عنوان سند چشم‌انداز بیست‌ساله کشور است که توسط مقام معظم رهبری ابلاغ شده است.  قاعدتاً سند الگوی اسلامی‌‌ایرانی پیشرفت هم در یک چنین جایگاهی موضوعیت پیدا می‌کند و به عبارت دیگر می‌تواند به نوعی ریل‌گذاری گفتمان اجرایی و برنامه‌های بخشی کشور را متناسب با سیاست‌های کلان حاکم بر الگوی انقلاب‌اسلامی و دکترین انقلاب‌اسلامی انجام‌دهد.

بنابراین به شکل عملی، در سلسله مراتب سند‌های راهبردی کشور، در عالی‌ترین سطح می‌توانیم به قانون اساسی اشاره کنیم. در سطوح پایین‌تر نیز اسنادی تحت عنوان سند چشم‌انداز وجود دارند که تجربه اجرای آن‌را در طول هفده-هجده سال گذشته داشته‌ایم. همچنین سیاست‌های کلانی را داریم که تا به حال سی‌و‌چهار سند آن از سوی حضرت آقا ابلاغ شده است. علاوه بر این، سند الگوی اسلامی- ایرانی پیشرفت وجود دارد که قرار است به تصویب برسد. بعد از این قسم‌ها،  عالی‌ترین سطح برنامه‌های ما، برنامه‌های پنج‌ساله توسعه هستند که در ذیل آن‌ها برنامه‌های اجرایی و عملیاتی به‌ویژه برنامه بودجه و برنامه‌های دستگاهی و حوزه‌ای معنا‌دار شده و موضوعیت پیدا می‌کند. البته باید یکپارچگی و انسجام لازم هم بین این برنامه‌ها وجود داشته‌باشد. همین‌جا لازم است به این نکته اشاره کنیم که اگر ما نتوانیم انسجام لازم را بین سطوح مختلف اسناد بالادستی ایجاد کنیم، اتفاقی می‌افتد که امروز در کشور افتاده ‌است؛ عموماً واژگانی تکراری، بدون این‌که ارزش‌افزوده بیش‌تری را در سطوح اجرایی برای خودشان تعریف کنند، گفته می‌شوند و عملاً تکرار این واژگان از سطوح خیلی کلان مثل سند قانون‌اساسی تا سند الگو و برنامه‌های توسعه‌ای باعث می‌شود که این عبارات در مقام اجرا جامعه‌عمل پوشانده نشوند.

با توجه به لزوم محوریت عدالت در برنامه‌ریزی‌های توسعه و پیشرفت در کشور، مفهوم عدالت چگونه می‌تواند دراین اسناد مورد توجه قرار گیرد؟

این مفهوم و مفاهیمی مثل آزادی و …، مفاهیمی نیستند که نیازمند به ترجمانی از جنس سند راهبردی باشند. چیستی مفهوم عدالت در حوزه حکمرانی جمهوری‌اسلامی موضوعی است که علمای مربوطه باید مورد بحث و بررسی قرار دهند و به مفهوم متقنی برسند تا بتواند مبنای تفسیر جمهوری‌اسلامی از مفهوم عدالت باشد. برای این کار نیازی به نوشتن سند راهبردی وجود ندارد مگر زمانی‌که ما نیازمند ترجمان تخصصی از مفهوم عدالت در حوزه‌های مختلف مانند انرژی،  صیانت از ذخایر راهبردی کشور، آموزش عالی و… باشیم. در حوزه‌هایی که عملاً قابلیت تفسیرهای مختلف از عدالت وجود دارد، سند راهبردی می‌تواند کارگشا باشد و نقش لازم را ایفا کند.

دلیل این موضوع آن است که وقتی صحبت از عدالت در حوزه‌هایی مثل حوزه آموزش یا حوزه سلامت می‌شود، در عمل باید مفهوم بیان شده اولًا برای دستگاه‌های مختلف قابل فهم باشد؛ یعنی باید یک تکلیف اجرایی و مأموریتی را برای نهادهای مربوطه به دنبال داشته باشد. در غیر این‌صورت ترجمه‌کردن صرف مفهومی مانند عدالت در حوزه سلامت ارزش‌افزوده‌ای را در عمل نخواهد داشت. در این زمان، تجربیات مختلفی پیرامون این ملاحظه مهم وجود دارد. در سطحی دیگر سند راهبردی با تدوین یک نقشه‌راه ملّی یا برنامه راهبرد ملّی منجر به بازمهندسی نقش نهادهای حاکمیتی مربوطه در تحقق آن حوزه مد نظر می‌شود. بر این اساس، به نظر می‌رسد، در سطح اول، که تبیین مفهوم عدالت است، سند راهبردی علی القاعده نمی‌تواند خیلی کارآمد باشد اما در سطح بعدی، پیاده‌سازی مفهوم عدالت در یک بخش قطعاً نیازمند سندی راهبردی است که از طریق آن بازمهندسی نقش نهادهای حاکمیتی، دولتی، غیردولتی و حتی خصوصی اتفاق افتاده و یک گام به مقام اجرایی‌شدن آن سیاست و مفهوم بالادستی کمک شود.

با توجه به اقتضائات موجود و هم‌چنین سند الگوی پایه، ساختار بهینه و مطلوب سند الگو باید به چه نحو باشد؟

به نظر من، برای سند الگوی مطلوب دو کارکرد قابل‌تصور است، یکی این‌که بتواند مجموعه‌ای از مفاهیم را تحت عنوان سیاست‌های کلان یا خطوط راهنمای کلی و به یک تعبیری مختصات ویژه‌ی نگاه انقلاب‌اسلامی به حوزه اداره کشور وارد و آن‌ها را تبیین بکند. مولفه‌هایی چون عزت، حکمت، عدالت، آزادی و… از این دست هستند. به نظر من باید یکپارچگی و انسجام مفهومی بین این واژگان ایجاد شده و گزاره‌هایی که بتوانند مانیفست حکمرانی جمهوری‌اسلامی ایران را تدوین کنند، استخراج شوند. البته این، کار اهل فن است. پیشنهاد خود من در این مرحله این است که سراغ ادبیات موجود رفته و نوآورانه و خلاقانه با موضوع برخورد کنیم، چون عمده واژگانی که امروزه به عنوان واژگان کلیدی در سندهای کشور(من جمله سند الگو) استفاده می‌شوند تفاوت ماهوی الگوی حکمرانی جمهوری ‌اسلامی و انقلاب‌اسلامی ایران با بقیه نظام‌ها را معلوم نمی‌کنند.

نکته دوم که به نظر من کارکردی خیلی مهم دارد این است که ما مجموعه مناقشاتی در مسیر توسعه داریم که این مناقشات باید جایی در بالادست حل شوند؛ مثل دوگان بین بخش خصوصی و دولتی، دوگان عدالت و مساوات، دوگان حق و تکلیف و… .عدم تعریف و تدوین این دوگان‌ها در یک سند، زمینه تفسیرهای مختلف و استفاده به رأی را برای دیگران فراهم خواهد کرد. به عبارت دیگر ما به یک دایره‌المعارف واژگان نظام حکمرانی از منظر منشور انقلاب‌اسلامی نیاز داریم. این دایره‌المعارف را می‌توان با استفاده از نظریات امام خمینی و تحلیل‌های مقام‌معظم‌رهبری، سیره معصومین و امثالهم استخراج کرد و یکبار برای همیشه آن را مبنای عمل همه بخش‌های مختلف گذاشت. موارد و مصادیق متعددی از عمل بر اساس برداشت‌های شخصی مدیر در کشور وجود دارد.

بطور مثال، در نظام سلامت، دولت جمهوری‌اسلامی چه مأموریتی را برای خودش در قبال تأمین هزینه‌های سلامت می‌بیند؟ تا زمانی که پاسخ به این سوال مشخص نشود و الگوی مطلوب مبنای عمل قرار نگیرد، هرنوع برنامه‌ریزی در نظام تأمین‌مالی سلامت، با مشکل جدی مواجه خواهدبود. اگر ما مفهوم دقیقی از عدالت را در بخش‌های مختلف نداشته‌باشیم هرکدام از ما آن را به شکل سلیقه‌ای ترجمه و بر اساس آن عمل می‌کنیم. همین موضوع حقوق‌بشر یا موضوع تعامل‌ با‌ جامعه جهانی و … . این مسائل همیشه در طول دوره حکمرانی در ادوار مختلف جمهوری اسلامی محل مناقشات و برداشت‌های مختلف بوده و هست. سند‌های پایین‌دستی هم به عنوان سند‌های بهره‌بردار عملاً محل ترجمه این جنس واژگان کلیدی نیستند. واژگان این‌ اسناد باید بر اساس یک دایره‌المعارف به درستی تبیین شده و نوعی به‌گزینی از بین این واژگان انجام گیرد. به نظر من کارکرد سند‌الگو چنین کاری است. در سند پیش‌نویسی که به معرض خبرگان گذاشته‌شده متأسفانه همچنان شاهد بلاتکلیفی این دوگان‌ها هستیم. در عوض، خود سند از جامعه نخبگانی خواسته‌است درباره این دوگان‌ها اعلام نظر کنند!! به نظر من این امر، انتظار بسیار نابجایی است. این‌که شما در عالی‌ترین سطح راهبردی سندنویسی و الگوسازی همچنان مناقشات کلیدی را بی‌پاسخ گذاشته و بی‌اعتنا از کنار آن‌ها عبور کنی کار درست و صحیحی نیست.