مصائب اصلاح اقتصادی
مصائب اصلاح اقتصادی

چرا در دهه گذشته، راهبردها و سیاست‌های اقتصادی که خود را در عناوین سال نیز نشان داده، در حد شعار یا حرف‌های خوب باقی‌مانده است؟ شکاف میان نظر با عمل در تحقق اقتصاد مقاومتی، از کجا نشئت می‌گیرد؟

ساعتی بعد از اعلام نام سال از سوی رهبر معظم انقلاب در ابتدای سال ۹۸، رئیس‌کل بانک مرکزی در صفحه شخصی خود، یادداشتی کوتاه از وظایف نظام بانکی جهت تحقق رونق تولید نوشت و از حدود هشت سیاست کلان نظام بانکی برای تحقق عنوان سال یاد کرد.

روز دوم فروردین نیز وزارت صمت و وزارت امور اقتصاد و دارایی، در بیانیه‌هایی جداگانه، راهبردهای هفت‌گانه رونق تولید ملی در سال ۹۸ را برشمردند و بر آمادگی برای تحقق شعار سال در مصاحبه‌های تلویزیونی تأکید کردند.

احتمالاً در روزهای آتی نیز، نوبت به سایر مسئولین و دستگاه‌های اجرایی خواهد رسید که هر یک با تکرار منویات رهبر معظم انقلاب یا افزودن برخی موارد تکراری، برنامه عملیاتی برای تحقق شعار سال ارائه دهند!

این موضوع، در کنار پدیده فربگی و تورم اسناد بالادستی توسعه در ایران، شرایط را برای ارائه طرح اصلاح اقتصادی دشوار کرده است. بیش از ۳۴  ابلاغیه سیاست‌های کلی، برنامه‌های توسعه پنج‌ساله (مثلاً در برنامه ششم آن، ۲۹۶ هدف و استراتژی ذکرشده است)، اسناد بالادستی درون دستگاهی و درنهایت عناوین سال، تنها بخشی از این اسناد بالادستی است که در تلاش هستند، جهت‌گیری کلان اقتصاد ملی را مشخص و معین کنند.

مرور این اسناد بالادستی نشان می‌دهد، معمولاً حرف‌های خیلی خوب کنار یکدیگر آمده و دائماً به شکل‌های مختلف بازتولید می‌شود. طنز تلخ ماجرا آن است که دستگاه‌های اجرایی نیز دقیقاً از موضع «رهبری نظام» که کارش اساساً ارائه جهت‌گیریِ کلان مسیر کشور است، به ارائه همان برنامه‌های کلان در مقام اجرا مبادرت می‌کنند؛ بی‌آنکه تغییری در سطح سیاست و برنامه طراحی‌شده دیده شود. پیامد این فرآیند در نظام تصمیم‌گیری ملی، تکرار و تکرار و تکرار است. تکراری که مثل همیشه برای مردم هم ملالت‌آور است و طبعاً امکان همراهی و همکاری مردم به عنوان پایه اصلی توسعه را، سلب می‌کند.

اما چرا حرف‌های خوب در ساحت نظر پیرامون اقتصاد ایران، منجر به تغییری بیرونی با رویکرد اصلاح ساختاری اقتصاد ایران نمی‌شود؟ چرا بعد از ابلاغ شش سال پیش، سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، آثار آن به صورت ملموس در اقتصاد ما دیده نمی‌شود؟ چرا عنوان‌های سال، علی‌رغم برخی موفقیت‌های جزئی، در عمل در حد شعار باقی می‌مانند؟ شاید یکی از شواهد آن، انتخاب سال تولید برای سومین بار در دهه ۹۰ شمسی باشد.

نکته جالب آن است که در مورد عیوب ساختاری اقتصاد ایران در دهه‌های گذشته نیز اجماع وجود دارد. مثلاً نظام کارشناسی کشور متفق است که اقتصاد نفتی، بزرگترین ایراد ساختاری اقتصاد ایران است، اما چرا کوشش مؤثری در دهه‌های گذشته برای غلبه بر این ایراد صورت نگرفته است؟ شاید پاسخ اجمالی آن باشد که اقتصاد نفتی، حاصل انتخاب سیاست‌گذار نیست که روزی با اراده خود تصمیم به حذف آن بگیرد. نظام سیاست‌گذاری کشور در چنبره و جبر وابستگی به نفت گرفتارشده است و رهایی از آن نیازمند تحقق مجموعه عواملی است. عواملی که لزوماً دولت‌ها در دهه‌های گذشته بنا به موانع مختلف، نتوانسته‌اند، آن را تحقق بخشند.

برخی از موانع، ریشه نظری دارد و برخی مربوط به ساختارهای اجرایی کشور است. در ادامه چند مورد از مهم‌ترین آنها اشاره می‌شود:

 

 اول: دولت دست به عصا

هرچه در دهه‌های گذشته جلو آمدیم، نهاد دولت در ایران، محتاط‌تر شده است. هرگونه اصلاح ساختاری، نیازمند نوعی جسارت در پذیرش تبعات اجتماعی این اصلاحات ساختاری است. انتخاب‌های پیشین دولت در حوزه اقتصاد در دهه‌های گذشته، روز به روز قدرت ابتکار عمل و مهارت او برای تغییر شرایط را کاهش داده است و این کاهش ظرفیت نظام خط‌مشی گذاری، دولت را محافظه‌کارتر می‌کند؛ چون تنها دغدغه او، اداره وضع موجود است و دولت را گرفتار نوعی روزمرگی می‌کند. روزمرگی که هم اعتیاد به احتیاط را با خود به ارمغان می‌آورد و هم زمینه آینده‌فروشی را به جهت اداره امروز کشور رقم می‌زند.

در شرایط امروز اقتصاد ایران، نگاه و سیاست دولت به ماجرای صندوق‌های بازنشستگی، سیاست‌های مرتبط با انرژی و محیط زیست، نمونه‌‌ای از اداره امروز کشور به جیب نسل آینده است. نکته تلخ ماجرا آن است که این شرایط را خود دولت با انتخاب‌های گذشته‌اش رقم زده است.

 

دوم: وابستگی به مسیر

انتخاب‌های جدید دولت، تابعی از انتخاب‌های گذشته او است. به تعبیر نهادگرایان، این مقوله به جهت شکل‌گیری نوعی وابستگی به مسیر است. سیاست‌های دولت در مورد تأمین اجتماعی و صندوق‌های بازنشستگی لشگری و کشوری در دهه‌های گذشته، موجب شده است تا امروز دولت انتخاب کند که در سند لایحه بودجه سال ۱۳۹۸، بیش از ۸۰ هزار میلیارد تومان (معادل حدود ۲۰ درصد کل مخارج دولت) تنها به عنوان کمک برای بقای این صندوق‌ها پرداخت کند. برای بزرگی این عدد کافی است بدانید که این عدد حدود دو برابر مخارج عمرانی تحقق یافته دولت در یک سال است.

توالی انتخاب‌ها، قدرت تغییر جهت و اصلاح مسیر را برای دولت دشوار می‌کند. بخشی از آنکه نظام اجرایی کشور، پتانسیل ترجمه سخنان درست مانند عناوین سال را به نظام تصمیم‌گیری کشور ندارد، معلول این مشخصه ساختاری است.

 

سه: سیاست‌های بی معنا

این مانع، از سنخ نظری و مرتبط با سرچشمه اصلاحات است. مَثل مشهوری وجود دارد که هیچ تئوری‌ای بهتر از نظریه‌ای که در عمل کاربرد خود را نشان دهد، وجود ندارد. اسناد بالادستی کشور نیز علی‌رغم نقاط قوت فراوان، نیازمند کار دانشگاهی و علمی بیشتر است.

به عنوان مثال، یکی از عیوبِ اسناد بالادستی آن است که اساساً سیاست به معنای دانش «خط‌مشی‌گذاری عمومی» نیستند؛ سیاست در معنای اصیل خود، به معنای گزینه انتخابی است که دارای نوعی بدیل است. در حال حاضر بسیاری از این اسناد، مجموعه اهداف و آرزوهای جذاب نظام ملی است و بدین جهت فاقد معنای اولیه هر سیاست است.

از آن گذشته، توجه به روابط علّی اجتماعی در این اسناد کمتر مورد توجه است؛ به عنوان نمونه، تأکید بر معلول به جای علت، در بسیاری از این اسناد دیده می‌شود. مثلاً توسعه تولید ملی، یک متغیر عملکردی است و برونداد نظام اقتصادی است. جهت بهبود متغیر خروجی سیستم، تغییر در فرآیندها و دروندادها در یک سیستم ضروری است. لذا شناسایی زمینه‌های توسعه تولید ملی در حوزه فرآیندها و ورودی نظام اقتصادی، باید در کانون توجه سیاست‌گذاری کشور قرار گیرد. در این زمینه، کار جامعه علمی و ارتباط آن با بدنه تصمیم‌سازی کشور از اولویت برخوردار است.

 

چهار: محدودیت شناختی مدیران

شکاف زیادی در دستگاه تحلیلی مدیران سطوح مختلف کشور با نظام سیاست‌گذاری کشور دیده می‌شود. این اختلاف، از تعریف و صورت‌بندی مسئله نیز آغاز می‌شود. بسیاری از مسائل در دستگاه تحلیلی مدیران اصلاً دیده نمی‌شود تا بعد برای طراحیِ اقدام و راه‌حل فکر شود. صورت‌بندی از موقعیت‌های مشکل به‌ غایت متنوع است و هرکس به دنبال حل مسئله خود است. مدیران، آنچه از سیاست‌ها درک می‌کنند، اجرا می‌کنند؛ نه آنچه سیاست‌ها خواسته‌اند و میان این دو تفاوت بسیار است.

لذا تغایر صورت‌بندی مسئله، موجب می‌شود میزان شدت و اهمیت مسئله برای مدیران در سطوح مختلف دارای ضرایب مختلف باشد. حسگرهای مدیران نسبت به رویدادها و مسائل به گونه‌های مختلف کار می‌کند و نسبت به بسیاری بیش از حد فعال و نسبت به برخی دارای خطای کم فعالی است. این بیماری، قوه عاقله و شناختی دستگاه اجرایی کشور را نسبت به سیاست‌های کلان ملی، بی‌حس می‌کند.  محدودیت‌های ساختاری ادراکی مدیران به واسطه مشغله‌های گوناگون (که گاه از سوی بوروکراسی هم تحمیل می‌شود) عملاً امکان تحلیل اطلاعات را از آنها گرفته است. مدیران همچون ربات‌هایی که باید در ساختار زمانی موجود، مجموعه کارهای روتینی را انجام دهند تا عقب نیفتند، عمل می‌کنند و فرصتی برای نوآوری، طراحی درست اقدامات و حتی نگاه کردن به خود که در حال چه کاری هستند، ندارند.

 

پنج: تسخیر ذینفعان

بخشی از اختلال در عدم سریان سیاست‌های کلان همچون عناوین سال به بدنه اجرایی کشور، به تسخیر نظام تنظیمی از سوی گروه‌های ذینفع باز می‌گردد. گروه‌هایی که منافع بخشی خود را در اولویت پیگیری خود قرار داده و دغدغه‌ای نسبت به تحقق منافع ملی ندارند.

در مورد حل برخی چالش‌های مزمن اقتصاد ایران، همچون اصلاح نظام بانکی (که رهبر انقلاب نیز در سخنرانی روز اول سال ۱۳۹۸ به آن اشاره کردند) با اینکه نوعی اجماع نظری برای تغییر وجود دارد، ولی در عمل برنامه‌های اصلاحی با مانع مواجه می‌شوند. این اصلاحات اقتصادی، گرچه در بلندمدت در جهت منافع ملی است، ولی در شرایط فعلی به دلیل وجود برخی ذینفعان خاص، عملاً نوعی مقاومت در برابر تغییر وجود دارد.

تعارض منافع، به‌خودی‌خود، ماهیت طبیعی قدرت و اداره در اجتماع است؛ اما آنگاه که نظام تصمیم‌گیری در تسخیر برخی گروه‌های ذینفع قرار گیرد، این تعارض منافع، کژکارکرد خود را نمایان می‌کند.

 

شش: درهم‌تنیدگی چالش‌های اقتصادی

هم‌زمانی و مرتبط بودن چالش‌های اقتصادی، امکان سیاست‌گذاری را در یک توالی زمانی سلب، و گزینه‌های انتخاب از میان اسناد بالادستی را دچار اختلال می‌کند. بدین جهت، این درهم‌تنیدگی منجر به آن می‌شود که امکان استفاده از یک تکیه‌گاه و پایه برای حل سایر چالش‌ها وجود نداشته باشد.

به عنوان مثال، اگر ظرفیت‌های بالقوه تولید ناخالص داخلی در یک دهه گذشته، به صورت مستمر کاهش نیافته بود، دولت این امکان را داشت تا از طریق افزایش مخارج خود، اقتصاد را از رکود خارج کند. لکن نکته اینجاست که در حال حاضر بالاترین فشار به بودجه دولت و مخارج آن، به واسطه مسائل ساختاری بودجه در ایران (از وابستگی به نفت در بخش درآمدی تا افزایش بی‌ضابطه هزینه‌های جاری در بخش هزینه‌ای) وجود دارد و عملاً قدرت ابتکار را در این زمینه از دولت سلب کرده است.

در این شرایط، اولویت‌بندی اهداف لازم است و خودبه‌خود روی دیگر سکه اولویت‌بندی، هزینه کردن برخی اهداف به جهت اهداف بالاتر است. این انتخاب، طبعاً مستلزم هزینه است و مهم‌ترین آن، ایجاد نارضایتی‌های اجتماعی است. بدین جهت افزایش سرمایه اجتماعی انتخاب‌های دولت در اولویت نخست است تا امکان این اصلاحات فراهم آید.

غلبه بر این موانع و موانع دیگر (همچون روحیه عافیت‌طلبی، نبود رویکرد جهادی، سیاسی‌کاری در انتخاب افراد زیردست، جدی نگرفتن تربیت نیروی انسانی، ظهور و بروز انواع خصومت‌های نفسانی همچون حسادت و کینه و رقابت‌های مخرب میان مدیران، اکتفا به حداقل‌ها به جای رسیدن به حداکثرها به عنوان خصیصه ذاتی بوروکراسی اجرایی،  ساختار سنگین، ستاد محور، غیرچابک در بدنه اجرایی کشور که توان حمل سیاست‌های ابلاغی را ندارد) نیازمند همدلی و همراهی مردم با حاکمیت است.

به هر میزان که مسائل و چالش‌های اقتصادی بزرگتر می‌شود، غلبه بر آن، به اجماع و همکاری بیشتری نیازمند است و این همکاری، از اعتماد میان مردم با دولت شکل خواهد گرفت و البته امید به آینده. تأکید هوشمندانه رهبر انقلاب اسلامی به شکل‌های گوناگون بر ایجاد امید عمومی (به خصوص نسل جوان) به آینده کشور، یگانه تکیه‌گاه پیشرفت و غلبه بر این چالش‌ها است. امید به آینده، زمینه‌ساز همکاری و همراهی عمومی بوده و این همکاری، یگانه راه غلبه بر این موانع است. در این مسیر، البته بزرگترین رسالت دولت، تقویت و حراست اعتماد عمومی است که از مسیر کار پرحجم و مدیریت جهادی حاصل می‌گردد.

3+