یادداشت حاضر به بررسی تجربیات اجرای سیاست ارز تک نرخی و شرایط حاکم بر آن در دهه های گذشته و مقایسه با شرایط کنونی، مختصات ویژه بازار غیررسمی ارز در ایران و الزامات اجرای موفقیت آمیز این سیاست پرداخته است.
از روزها و ماههای گذشته تاکنون شاهد نوسانات شدیدی در بازار ارز بودیم که این نوسانات بیثباتی بازارها و اعتراض بهحق اصناف و کسبه را دربر داشت. نوسانات قیمتی در بازار ارز موجب افزایش نااطمینانی فعالان اقتصادی شده و آنها را از ادامه فعالیتهای اقتصادی بازمیدارد و به رکود بازارها دامن میزند و تولیدکننده، فروشنده و مصرفکننده از چنین شرایطی متضرر خواهند شد.
همزمان با تصمیمگیری بر سر بودجه سال ۱۴۰۵ شاهد تصمیمگیریها و تغییر و تحولاتی در سیاستهای ارزی کشور هستیم و این بار ارکان اقتصادی دولت تلاش دارند پس از سالها بار دیگر سیاست ارز تکنرخی را دنبال کنند. سیاستی که بارها دولتهای مختلف تلاش کردند آن را اجرا کنند که گاه موفق بودند و گاه شکست خوردند.
واکاوی تاریخ پولی ایران از زمان روی کار آمدن ریال در سال ۱۳۰۹ تاکنون نشان میدهد که علیرغم تلاشهای متعدد، تنها دو بار شاهد اجرای سیاست ارز تکنرخی در بلندمدت و استقرار موفقیتآمیز آن بودهایم؛ بازه اول از سال ۱۳۴۱ تا ۱۳۵۷ بود که ارزش ریال به دلار آمریکا میخکوب شده بود بهگونهای که قیمت هر دلار در طی این سالها تقریباً در محدوده ۷۰ ریال ثابت بود. موفقیت این دوره در حفظ نرخ واحد، بیش از آنکه حاصل کارآمدی نهادی باشد، برآمده از ثبات نسبی متغیرهای کلان و تراز تجاری مثبت در آن مقطع بود. بازه دوم نیز از سال ۱۳۸۱ تا ۱۳۸۹ بود. این بازه بهعنوان موفقترین تجربه یکسانسازی ارز پس از انقلاب اسلامی شناخته میشود. در اوایل دهه ۸۰، دولت موفق شد با حذف نرخهای ترجیحی و مدیریت انتظارات، شکاف میان نرخ رسمی و بازار را به حداقل برساند.
در این دو دوره شرایط مشترکی حاکم بود که دولتها را ترغیب کرد چنین سیاستی را پیاده کنند؛ مهمترین نقطه اشتراکی که در این دو دوره وجود داشت، وفور درآمدهای ارزی حاصل از فروش منابع نفتی بوده است. افزایش همزمان قیمت نفت و حجم تولید، منابع ارزی کلانی را در اختیار بانک مرکزی قرار داد تا از طریق مداخلات در بازار ارز، هرگونه فشار تقاضا را کنترل کرده و نرخها را همگرا نگه دارد. در دوره اول از سال ۱۳۴۱ تا ۱۳۵۱ عواملی چون افزایش حجم تولید نفت و پسازآن شوک نفتی سال ۱۹۷۴ و افزایش حدود ۴۰۰ درصدی قیمت جهانی نفت تبدیل به پشتوانه محکمی برای ادامه دادن ارز تکنرخی با نرخ ثابت ۷۰ ریال شد. در دوره دوم جهش قیمت نفت در دهه ۲۰۰۰ و رسیدن آن تا نزدیک به قیمت ۱۰۰ دلار به ازای هر بشکه، در کنار حجم بالای تولید و فروش نفت باعث شد دولت وقت بتواند نظام تکنرخی ارز را حفظ کرده و حدود یک دهه آن را ادامه دهد. نکته قابلتوجه این است که فروپاشی نظام تکنرخی ارز در هر دو دوره عمدتاً ناشی از کاهش درآمدهای نفتی یا مواجه شدن با موانعی مانند تحریم یا تغییر نظام سیاسی بوده است که منجر به بروز اختلالات جدی در تولید یا فروش نفت میشد.
واکاوی تجربههای تاریخی بهویژه در دو دوره مذکور نشان میدهد که تکنرخی کردن ارز در ایران، بیش از آنکه برآمده از یک اراده اصلاحگری ساختاری باشد، واکنشی انفعالی به «سرریز منابع ارزی» بوده است.
در حال حاضر دولت با شرایط متفاوتی مواجه است. درآمدهای حاصل از صادرات منابع نفت قابلمقایسه با دو دوره گذشته نبوده و بهواسطه تحریمها و بیثباتی در قیمتهای جهانی تحقق این درآمدها با ریسکهای بالا مواجه است؛ ناترازی شدید در حساب سرمایه بهواسطه نااطمینانی که از شرایط اقتصادی کشور وجود دارد بهگونهای است که در برابر ورود قطرهچکانی سرمایه به دلیل تحریمها و ریسک بالای سرمایهگذاری در کشور حجم خروج سرمایه بسیار بالاست. با توجه به اینکه جریانات سرمایه در کوتاهمدت جابجا میشوند، تحمیل ناگهانی این ناترازی به ترازپرداختها میتواند بازار ارز را از طرفی با کاهش عرضه و از طرف دیگر با فشار تقاضا و بحران مواجه کند. بنابراین هم حسابجاری و هم حساب سرمایه که از اجزاء ترازپرداختهای کشور هستند با ریسکهای بالا مواجهاند. زمانی که ترازپرداختها با چنین ریسکهایی روبروست نظام تکنرخی ارز با کوچکترین شوک نفتی (چه اختلال در فرایند صادرات نفت و چه اختلال در وصول درآمدهای نفتی) یا شوک سیاسی (در فضای داخلی یا بینالمللی) میتواند در آستانه فروپاشی قرار گیرد.
نکته مهم دیگر مختصات بازار ارز ایران بهویژه بازار غیررسمی است. برای درک چرایی پایداری بازار غیررسمی و شکست تلاشها برای یکسانسازی، باید بازیگران این بازار را به دو لایه متمایز تفکیک کرد:
- بازیگران دووجهی (فرصتطلبان ارزی): این گروه شامل صادرکنندگان و واردکنندگانی است که قانوناً امکان فعالیت در بازار رسمی را دارند، اما به دلایلی نظیر فرار مالیاتی، اجتناب از نظارتهای بازرسی یا بهرهمندی از تفاضل قیمت، فعالیت در بازار غیررسمی را انتخاب میکنند. سیاستگذار بهاشتباه گمان میکند با حذف سقف قیمتی در بازار رسمی و نزدیک کردن نرخها، انگیزه این گروه از بین رفته و بازار غیررسمی کوچک و بیاثر خواهد شد.
- بازیگران مطرود (تقاضای ساختاری و قاچاق): این لایه شامل بازیگرانی است که اساساً امکان یا اجازه فعالیت در بازار رسمی را ندارند چراکه فعالیت آنها عمدتاً غیرمجاز و غیرقانونی است؛ تقاضای مربوط به قاچاق کالا و از آن مهمتر، فرار سرمایه در این دسته قرار میگیرند. خطای استراتژیک دولتها در اینجاست که سهم این گروه را در تلاطمات ارزی ناچیز میانگارند.
طبق برآوردهای کارشناسان در صورت عدم حضور صادرکنندگان و واردکنندگان، بازار غیررسمی با دهها میلیارد دلار کسری در سال مواجه خواهد بود. این حجم عظیم از تقاضا (که عمدتاً ناشی از خروج سرمایه و قاچاق است) از نشتی بازارهای رسمی همچون بیشاظهاری در واردات، کماظهاری در صادرات و تخلفات ناشی از عدم رفع تعهد ناشی از صادرات و واردات تأمین میشود. بنابراین تا زمانی که ناترازی موجود در بازار غیررسمی (ناشی از فرار سرمایه و قاچاق) وجود داشته باشد، شکاف قیمتی میان دو بازار حذف نخواهد شد؛ چراکه بازیگران بازار غیررسمی تشنه ارز حاصل از نشتی بازار رسمی هستند و این افزایش شکاف قیمتی است که عامل ایجاد انگیزه برای خروج جریانات ارزی از بازار رسمی به سمت بازار غیررسمی با شیوههای مذکور میشود. نتیجه آن است که در صورت پایبندی سیاستگذار به یکسانسازی نرخ ارز، جهشهای مداوم نرخ ارز و بیثباتی در متغیرهای کلان اقتصادی دور از انتظار نخواهد بود.
حال که دولت در مسیر اجرای این سیاست قرار گرفته است، برای اجرای موفقیتآمیز آن باید خود را به الزاماتی پایبند بداند. در غیر این صورت این سیاست محکوم به شکست خواهد بود.
۱) اجرای سیاست پیمانسپاری ارزی: با یکسانسازی نرخ ارز بهانهای برای عدم بازگشت ارز حاصل از صادرات وجود ندارد و صادرکنندگان بهویژه شرکتهای دولتی و شبه دولتی موظفاند طی مدت مقرر ارز خود را در بازار عرضه کنند و بانک مرکزی نیز بایستی با سیاستهای تشویقی و تنبیهی طبق مقرراتی که وضع میشود درصدد بازگشت حداکثری ارز حاصل از صادرات باشد. نکته قابلتوجه این است که در این بین از ارز حاصل از صادرات خدمات غفلت شده است. طبق مصوبات کارگروه بازگشت ارز، صادرکنندگان خدمات فنی-مهندسی تنها ملزم به بازگشت ده درصد از ارز خود هستند و تعهدات بازگشت ارز برای صادرکنندگان سایر خدمات از سال ۱۴۰۲ بهطور کامل حذف شد. لازم است در این حوزه نیز ساماندهیهای لازم صورت گرفته و بستری شفاف برای عرضه ارز حاصل از صادرات خدمات فراهم گردد.
۲) ارتقای زیرساختهای حکمرانی ریال و برقراری انضباط پولی: در شرایطی که بانک مرکزی با محدودیت ذخایر مواجه است و بازار ارز ضربهگیر قابل اتکایی (مانند ارز نفتی) در برابر نوسانات شدید قیمتی ندارد لازم است با ابزارهای نظارتی و ارتقاء زیرساخت حکمرانی ریال، سوخت ریالی بازار را برای تقاضای سفتهبازی و تقاضاهای غیرقانونی قطع کند. رهگیری دقیق تراکنشهای بانکی و کنترل شدید بر جابجایی پول با گذار از نظارتهای سنتی به نظارتهای مبتنی بر الگوریتمهای هوش مصنوعی برای شناسایی جریانات نقدی مشکوک، مسدودسازی آنی حسابهای مرتبط با معاملات ارزی غیرمجاز توسط صرافان غیرمجاز و در کنار آن تصویب و اجرای قانون مالیات بر عایدی سرمایه (CGT) ازجمله مهمترین اقدامات لازم برای کاهش نوسانات و تلاطمات احتمالی در بازار ارز است.
۳) صیانت از توان تولید و تأمین سرمایه در گردش بهویژه پس از حذف ارز ترجیحی: با حذف ارز ترجیحی و افزایش قابلتوجه هزینه نهادههای وارداتی، حجم سرمایه در گردش موردنیاز تولیدکنندگان افزایش خواهد یافت و طبیعتاً بایستی نقدینگی موردنیاز از مسیرهای رایج تأمین مالی بهویژه از طریق دریافت تسهیلات از شبکه بانکی تأمین گردد. دولت باید برای این منظور تدابیر ویژهای داشته باشد. چراکه در صورت عدم تأمین نقدینگی موردنیاز و از صرفه افتادن تولید، توان تولیدی بهویژه در صنعت غذایی کاهش مییابد و تولیدکنندگان با فروش دارایی خود اقدام به خروج سرمایه از جریان مولد اقتصادی و هدایت سرمایه به داراییهای غیرمولد خواهند کرد. با این اتفاق علاوه بر تضعیف خودکفایی در تأمین امنیت غذایی، وابستگی مضاعفی در واردات مواد غذایی و کالاهای اساسی به وجود خواهد آمد که موجب ارزبری بیشتر خواهد شد.
۴) نظارت هوشمند و مستمر بر زنجیره ارزش مواد غذایی جهت پیشگیری از تخلفات بهویژه احتکار: با برداشتن سقف قیمتی کالاهای اساسی شاهد نوسانات قیمتی بیشتری در کالاهای اساسی خواهیم بود و در صورت وقوع بیثباتی در بازار ارز، این نوسانات ادامه خواهد داشت. در چنین شرایطی احتمال وقوع تخلفات و احتکار در طول زنجیره ارزش کالاهای اساسی و مواد غذایی بیشتر میشود. توجه دولت به این موضوع و اقدام در راهاندازی قرارگاه مبارزه با احتکار مثبت ارزیابی میشود و مهم است نظام تولید و توزیع کالای اساسی دچار وقفه نشود. جا دارد این سؤال نیز بررسی شود که با توجه به چالش عدم اصابت ارز ترجیحی به جامعه هدف که دلیل بر حذف آن شد، دولت نمیتوانست چنین سازوکاری با هزینه و نظارت کمتر از شرایط فعلی برای جلوگیری از انحراف یارانه ارز ترجیحی فراهم نماید؟
۵) ایجاد مسیری امن و کمریسک برای صادرات نفت و سیستم پرداخت تحریم ناپذیر در پیمانهای دوجانبه و چندجانبه پولی: با گذشت بیش از پانزده سال از تحریمهای یکجانبه غرب علیه جمهوری اسلامی ایران، پاسخی که در برابر محدودیتهای تجاری و بانکی داده شده است عمدتاً در دور زدن تحریم خلاصه شده است. با روی کار آمدن ترامپ و اعمال مجدد سیاست فشار حداکثری علیه ایران ریسک و هزینههای دور زدن تحریم چه در فرایند صادرات و چه در فرایند وصول درآمدهای نفتی بالاتر رفته و کوچکترین اختلالی میتواند اتفاقی مانند بحران اخیر را خلق کند. بنابراین لازم است به فکر مسیرهای متنوع و امن برای صادرات و وصول درآمدهای نفتی بود. استفاده از ظرفیت پیمانهای بینالمللی شانگهای و بریکس، برقراری پیمانهای پولی دوجانبه با کشورهای طرف معاملات تجاری و الحاق به سیستمهای پرداخت بینالمللی موازی سوئیفت از مسیرهای امن، شفاف و تحریم ناپذیر هستند که به تنوع وصول درآمدهای نفتی و کاهش ریسک آن کمک وافری خواهد کرد. استفاده از چنین ظرفیتی میتواند زمینه کاهش وابستگی کشور به درهم را که دارای ابعاد و مسائل اقتصادی، سیاسی و امنیتی است فراهم نماید.
۶) متنوع سازی مبادی واردات کالاهای اساسی بهویژه نهادههای دامی و شکست انحصار: یکسان سازی نرخ ارز می تواند این فرصت را فراهم کند تا برای واردات کالاهای اساسی تعاملات مهم و راهبردی را با کشورهای دیگر آغاز کرده و تنها وابسته به یک مبدأ وارداتی و چند شرکت عرضه کننده نباشیم. انحصار در واردات نهاده های دامی و دانه های روغنی ضربات جبران ناپذیری به زنجیره ارزش تولیدات دامی ما وارد کرده است و دولت بایستی نسبت به عدم تکرار این خسارات برنامه داشته باشد. همچنین ابتکاراتی چون کشت فراسرزمینی در کشورهای مستعد منطقه و بازگشت وزارت جهاد کشاورزی به مأموریت اصلی خود یعنی خودکفایی در تأمین امنیت غذایی نیز از ضروریات است که توسط دولت محترم بایستی پیگیری شود.
۷) مبارزه فعالانه با قاچاق: این روزها قاچاق نه تنها یک مسئله اقتصادی و اجتماعی بلکه یک مسئله امنیتی است. اتفاقات اخیر و اتفاقات رخ داده در جنگ دوازده روزه ثابت کرد که رسیدگی فوری به مسئله قاچاق یک ضرورت است. از طرفی تقاضای قاچاق در عمقدهی بازار غیررسمی ارز تأثیر بسیاری دارد و کنترل این تقاضا نقش مهمی در از بین بردن سیالیت و عمق بازار غیررسمی ایفا میکند. اصلاح سیاستهای تجاری و تعرفهای و کشف و رصد جریانهای مالی قاچاق از مهمترین راهکارهای مقابله فعالانه با پدیده قاچاق است.
۸) طراحی سناریوی شکست سیاست: جمهوری اسلامی ایران از ابتدای دهه ۹۰ تاکنون متحمل بحرانهای ارزی سنگینی شده و واکنشها و اقداماتی نیز از جانب سیاستمداران متوجه آن شده است. لازم است مسئولین محترم با استفاده از تجارب ارزشمند قبلی در مواجهه با بحرانها از بروز بحرانهای ارزی احتمالی پیشگیری به عمل آورند. با توجه به حساسیت و نقش مهم کالای اساسی در سبد مصرفی خانوار بایستی اقداماتی پیشبینی گردد که در صورت وقوع نوسانات شدید در نرخ ارز، شاهد سرریز این نوسانات در قیمت کالاهای اساسی بهصورت دفعی نباشیم. حتی در مقاطعی لازم است نرخ ارز تخصیصی به کالای اساسی تثبیت شود تا آرامش به بازار بازگردد.
جمهوری اسلامی ایران شرایط پرفرازونشیبی را پشت سر میگذارد و در یک جنگ ترکیبی تمامعیار در برابر دشمن قرار دارد. جنگی که سلاح آن تنها نظامی نیست بلکه تحریمهای اقتصادی، رسانه، ترور، آشوب و ناامنی همه سلاحهای آن هستند که یک هدف محوری آن تأثیرگذاری بر ادراکات، باورها و احساسات جامعه است. دشمن لحظهای در توطئه علیه کشور درنگ نمیکند. در چنین جنگ پیچیدهای لازم است سیاستها با تدابیری جامع اجرا گردند و تمام جوانب و ملاحظات اجرای یک سیاست در نظر گرفته شود تا مبادا با تصمیمات اشتباه تصورات جامعه از دولت دگرگون شده و احساس ضعف، شکست و ناامیدی غلبه پیدا کند.
