«بسته نجات ایران» با نام مخفف «بنای ایران» نخستین بار در انتخابات ۱۴۰۰ رونمایی شد و اکنون باری دیگر با تغییراتی در معرض دید نامزدهای انتخابات چهاردهمین دوره ریاست جمهوری و جامعه دانشگاهی و عموم مردم قرار گرفته است. بنای ایران در چند بخش مهم ساماندهی شده است؛ اصلاح سیاست‌های ارزی و تجاری، رفع ناترازی انرژی و هدفمندسازی یارانه‌ها، رفع ناترازی نظام بانکی. در این یادداشت تلاش می‌کنیم نقدهای خود را به‌طور ویژه در بخش ارزی و نظام بانکی با رعایت انصاف مطرح کرده تا بتوان تحلیل دقیق‌تری از مسائل اقتصاد ایران و راهکارهای تحولی و اصلاحی داشته باشیم.

در بخش ناترازی نظام بانکی این‌طور آمده است: «ناترازی بانکی به وضعیتی اشاره دارد که بخشی از سمت دارایی‌های ترازنامه بانک‌ها (بخشی از تسهیلات) درواقع قابل وصول نبوده اما توسط بانک‌ها به‌عنوان دارایی شناسایی شده‌اند و بازپرداخت این تسهیلات در قالب تسهیلات جدید انجام می‌شود.» به‌عبارت‌دیگر این همان امهال تسهیلات است. اما نکته آنجاست ناترازی صرفاً منتج از امهال تسهیلات نبوده و علل دیگری را در برمی‌گیرد. ناترازی نظام بانکی را می‌توان به سه دسته تقسیم کرد: ناترازی جریان وجوه نقد، ناترازی درآمد-هزینه و ناترازی دارایی-بدهی. ناترازی جریان وجوه نقد خود را در بدهکار شدن بانک در بازار بین‌بانکی و نیز اضافه برداشت از بانک مرکزی نشان می‌دهد و قابلیت پنهان‌سازی نیز ندارد. اما امکان پنهان‌سازی ناترازی درآمد-هزینه و ناترازی دارایی-بدهی وجود دارد. یکی از اصلی‌ترین روش‌های پنهان‌سازی ناترازی طبقه‌بندی نادرست مطالبات و تسهیلات به اشخاص غیردولتی است که سه پیامد دارد:

• اولاً شناسایی درآمد موهومی از طریق انتقال مطالبات غیر جاری به طبقات پایین‌تر (مانند انتقال از مشکوک‌الوصول به سررسید گذشته)
• ثانیاً کمتر شدن هزینه شناسایی‌شده به‌واسطه کاهش ذخیره‌گیری اختصاصی
• ثالثاً بیشتر نشان دادن مانده خالص تسهیلات در سمت راست ترازنامه نسبت به واقعیت آن (دارایی موهومی)

سایر تخلفات جهت پنهان‌سازی ناترازی در برخی بانک‌ها نیز عبارت‌اند از: تسهیلات ضربدری بین دو بانک، خریدوفروش متقابل بین بانک و شرکت‌های مرتبط با خود، امهال مطالبات و مواردی از این قبیل.

اگر این ناترازی، پنهان نشود طبعاً خود را در زیان‌ده شدن عملکرد اصلی بانک (کمتر بودن درآمد ناشی از تسهیلات و سرمایه‌گذاری نسبت به هزینه سود سپرده‌های سرمایه‌گذاری مدت‌دار) نشان داده و در مرحله بعد زیان خالص سالانه، سپس زیان انباشته و در بدترین حالت منفی شدن حقوق صاحبان سهام نشان می‌دهد. برخی بانک‌ها شکاف درآمد-هزینه خود را با سایر روش‌های درآمدزایی مانند فروش وثایق تملیکی، سود مبادلات ارزی و نیز تسعیر ارز از بین برده و درنهایت سود خالص شناسایی می‌کنند.

ریشه این ناترازی حداقل در مورد بانک‌های غیردولتی به خود بانک برمی‌گردد؛ تبدیل‌شدن بانک به تأمین مالی ترجیحی اشخاص مرتبط، الگوی کسب‌وکاری ناهم‌سو با منافع عموم جامعه (مانند تمرکز بر بخش املاک و مستغلات) دو مورد از مهم‌ترین دلایل ایجاد چنین پدیده‌ای است. ازاین‌رو تمرکز مقام ناظر بر شاخص‌های نظارتی و شروع اصلاح از این نقطه، بدون توجه به راهبرد و جهت‌گیری کلان بانک بی‌نتیجه خواهد بود. البته یک دلیل دیگر نیز در مورد برخی از بانک‌ها وجود دارد که از آن می‌توان به اقتصاد سیاسی تعبیر کرد که توجه به این موضوع نیز در مواجهه و اصلاح نظام بانکی به‌شدت لازم است.

در قسمت اقدامات پیشنهادی رفع ناترازی نظام بانکی، نخستین پیشنهاد این سند آن است که «اضافه برداشت بانک‌ها وثیقه‌مند شود». تصور پشت این ایده آن است که اگر ما بانک‌ها را مجبور کنیم که برای اضافه برداشت وثیقه تأمین کنند جلوی اضافه برداشت آن‌ها را خواهیم گرفت. حال آن‌که این تصور دقیق نیست چراکه اضافه برداشت انتهای زنجیره خلق پول است نه ابتدای آن. بانک با هر کیفیت و کمیتی که بخواهد خلق پول می‌کند -البته چند سالی است که بانک مرکزی رشد ترازنامه بانک‌ها را کنترل می‌کند، یعنی تا حدی کمیت آن را کنترل کرده هرچند که با کیفیت خلق پول کاری ندارد- درنهایت ممکن است دچار کسری نقدینگی شده و حساب جاری‌اش نزد بانک مرکزی برای تودیع سپرده قانونی و مهم‌تر از آن تسویه روزانه بین‌بانکی، مانده کافی نداشته باشد. در چنین وضعیتی بانک مرکزی با دو گزینه روبرو است:

• اجازه دهد تسویه بین‌بانکی انجام شود و حساب بانک دچار کسری نقدینگی را بدهکار کند که معنایش همان اضافه برداشت بانک از بانک مرکزی است.
• اجازه تسویه ندهد.

می‌دانیم که بانک مرکزی اساساً امکان انتخاب گزینه دوم را ندارد چراکه به معنای مختل شدن نظام پرداخت در کشور است (مگر اینکه برنامه انحلال بانک را داشته باشد که معمولاً ندارد!) پس بانک مرکزی در قبال اضافه برداشت بانک‌ها عملاً منفعل است و نه فعال.

نکته مهم دیگر آن است که در دسته‌بندی بانک‌ها بر اساس ناترازی، «نسخه‌ای که برای بانک‌های ناسالم غیرقابل احیا در این سند پیچیده شده است اجرای فرایند ادغام یا اجرای فرایند انحلال است» و هیچ توضیحی برای آن ارائه نشده است. حال آن‌که نیاز است به‌صورت تفصیلی راهکارهای مختلف گزیر متناسب با وضعیت بانک‌های ناتراز ترسیم شود. البته این امر نیازمند شناخت تفصیلی و با جزئیات وضعیت تک‌تک بانک‌های ناتراز است. توجه به تجربیات گذشته مانند ادغام تعاونی‌ها و مؤسسات مالی و اعتباری و ایجاد یک بانک، که برخی بانک‌های ناتراز کنونی نتیجه چنین راهکاری است و یا ادغام بانک‌های نظامی نیز می‌تواند درس آموزه‌های زیادی برای مسیر پیش رو در اختیارمان قرار دهد. با نگاه اجمالی به این تجربه، در کارآمد بودن راهکار ادغام تردید جدی به وجود می‌آید و می‌توان به راهکارهای دیگری اندیشید. به‌عنوان نمونه تجربه گزیر موسسه نور که اخیراً اجرا شد از روش خرید و تعهد[۱] استفاده شد و به نظر تجربه مثبتی بوده است.

البته راهکارهای پیشنهادی دوم تا بیستم که در این بخش ذکرشده، خوب ارزیابی می‌شود هرچند که مضمون عمده آن‌ها همان تکالیف و اختیارات قانونی مندرج در قانون جدید بانک مرکزی و برنامه هفتم توسعه است.

آنچه در همه این موارد مغفول است، نظارت بر رفتار سهامداران عمده و مالکین اصلی بانک‌ها و وادار کردن آن‌ها به پاسخگویی است. معمولاً تمرکز تنبیهات و اقدامات نظارتی بانک مرکزی معطوف به مدیران و هیئت‌مدیره بانک‌هاست در حالیکه به نظر می‌رسد جهت‌گیری و استراتژی کلان بانک توسط سهامداران عمده و پرنفوذ تعیین می‌شود و باید آن‌ها را پاسخگو کرد. همچنین کوتاه کردن زمان رسیدگی به پرونده‌های قضائی، رفع خلأهای قانونی و مقرراتی که بانک‌ها از طریق آن مقام ناظر را دور می‌زنند، ازجمله اقدامات مهم در راستای اصلاح نظام بانکی است. اگر مقام ناظر بتواند حداقل چند بانک که وضعیت ناسالم آن‌ها برای همگی عیان است را با طراحی یک بسته سیاستی منسجم و دقیق که تضمین دادن به سپرده‌گذاران یکی از مؤلفه‌های آن است، منحل کند –که این امر بدون ایجاد تبعات اجتماعی و سیاسی شدید شدنی است- بزرگ‌ترین اقدام در زمینه اصلاح نظام بانکی است که چند فایده دارد: اولاً طبق نظریه پنجره شکسته احتمال تخلف و فساد در سایر بانک‌ها به‌شدت کاهش می‌یابد، ثانیاً موتور تولید زیان و خلق نقدینگی و پایه پولی توسط این بانک‌ها خاموش می‌شود و بیش از این از جیب مالیات‌دهندگان خرج نمی‌شود، ثالثاً اعتبار بانک مرکزی به‌عنوان مقام ناظر به‌شدت تقویت می‌شود.

در بخش ارزی این سند وقتی صحبت از رانت ارزی می‌شود منظور این است که قیمت بازار آزاد با آن قیمتی که دولت تعیین یا مداخله می‌کند فاصله دارد و این مابه‌التفاوت، رانت نامیده می‌شود. مثلاً گفته می‌شود که نرخ دلار در بازار آزاد ۵۹ هزار تومان است پس وقتی دولت با نرخ ۲۸۵۰۰ اجازه واردات کالای اساسی می‌دهد یعنی رانت توزیع می‌کند. سؤالی که مطرح می‌کنیم آن است که با چه استدلالی می‌توان گفت نرخ واقعی ارز ۵۹ هزار تومان است که بعد بتوان آن را مبنا قرار داده و سایر نرخ‌ها را با آن سنجید؟

طبعاً پاسخ نگارندگان بنای ایران به این سؤال این است که این قیمت تعادلی است که حاصل سازوکار بازار آزاد و رقابتی است. پس سؤال خود را این‌گونه بیان می‌کنیم: قیمتی که در بازار آزاد ارز حاصل می‌شود واقعاً قیمت تعادلی است؟ همان‌طور که می‌دانید قسمت قابل‌توجهی از تقاضای بازار آزاد ارز در ایران و به‌تبع قیمت آن تحت تأثیر قاچاق، سفته‌بازی و نرخ‌های تلگرامی است نه مبادلات تجاری رسمی. پس نمی‌توان چنین نرخی را قیمت تعادلی ارز دانست.

علاوه بر این‌ در صورتی بازار ارز کارا و عمیق در یک کشور شکل می‌گیرد که در آن عوامل ذره‌ای از مجاری متعدد، ارز خارجی تحصیل‌کرده و به بازار عرضه نمایند و در آن عوامل ذره‌ای برای مصارف متعدد تقاضای ارز خارجی انجام دهند. اما در کشوری مثل ایران که قسمت اصلی عرضه ارز را تنها دولت از ناحیه فروش نفت انجام می‌دهد (انحصار در عرضه ارز) نمی‌توان گفت بازار رقابتی ارز وجود دارد و نمی‌توان قیمت تعیین‌شده در آن را یک قیمت درون‌زا و بازاری دانست. در بازار ارز ایران طبق آمارهای رسمی حدود ۸۰ درصد عرضه ارز از ناحیه صادرات نفت، گاز و پتروشیمی تأمین می‌شود. یعنی در طرف عرضه ارز به‌جای این‌که نیروهای بی‌نام و متنوع صادرکننده حضور داشته باشند، عنصر برون‌زای درآمدهای نفتی وجود دارد. بنابراین عرضه ارز تابعی است از قیمت نفت، مقدار صادرات نفت و میزان دستیابی به درآمدهای نفتی. به عبارت واضح‌تر عرضه ارز عمدتاً از ناحیه یک عضو پیوندی برون‌زا به نام نفت انجام می‌شود.[۲]

بنابراین قیمت بازار آزاد ارز نمی‌تواند معیار سیاست‌گذاری ارزی قرار گیرد و تک‌نرخی کردن ارز که در بنای ایران پیشنهاد شده با مختصات داخلی و پیرامونی اقتصاد ایران همخوانی ندارد. کشوری که سال‌هاست تحت تحریم‌های ظالمانه آمریکا است و آمریکا و هم‌پیمانانش سال‌هاست جنگ تمام‌عیار اقتصادی علیه ایران را شروع کرده‌اند، چگونه می‌تواند ارز تک‌نرخی داشته باشد؟ چند نرخی بودن ارز نتیجه جنگ اقتصادی است چراکه به سبب تشدید تحریم‌ها و کاهش دسترسی به درآمدهای ارزی، دولت مجبور می‌شود کالاهای اساسی و مورد نیاز مردم و مواد اولیه و واسطه‌ای تولید را اولویت‌بندی کند و به‌تناسب منابع ارزی که در اختیار دارد مصارف ارزی را تعیین کند. طبعاً آن دسته از کالاهایی که از اولویت بالاتری برخوردارند با نرخ ارز ترجیحی و سایر کالاها با نرخ‌های بالاتر تأمین می‌شود.

البته این بدین معنا نیست که دولت و بانک مرکزی به بازار آزاد بی‌توجه باشد، بلکه لازم است در آن مداخلاتی انجام دهد، بسترهای فسادزا مانند قاچاق ارز و کالا را از بین ببرد و از سوی دیگر نیز تلاش کند با عمق‌بخشی به بازار رسمی ارز، به‌کارگیری ابزارهای متنوع ارزی و ثبات در مقررات گذاری ارزی چه در تخصیص ارز چه در پیمان‌سپاری ارزی و راهکارهایی از این قبیل، مرجعیت تعیین نرخ ارز را به بازار رسمی ارز برگرداند.

علاوه بر این، ارائه راهکارهایی جهت قطع وابستگی اقتصاد ایران به نفت باعث می‌شود مسائل بازار ارز و نرخ ارز به‌صورت ریشه‌ای و بنیادین حل ‌شده و امکان اصلاحات دیگر را نیز فراهم کند. چنین موضوعی باید دستور کار چهارساله دولت چهاردهم باشد. البته باید به راهکارهای کوتاه‌مدت که برخی از آن‌ها اشاره شد، نیز توجه نمود.

در بنای ایران علت اصلی افزایش نرخ ارز، شکاف تورم ایران و آمریکا معرفی ‌شده است. طبق نظریه برابری قدرت خرید، هنگامی‌که تورم کشور خارجی نسبت به تورم داخلی از یکدیگر فاصله می‌گیرند، نرخ ارز افزایش می‌یابد اما سؤال اینجاست آیا این نظریه می‌تواند به‌طور کامل وضعیت نرخ ارز در ایران را تبیین کند یا خیر؟ پاسخ آن است که شکاف تورم اثرگذار است اما برای تبیین این پدیده لازم است به دو موضوع زیر توجه شود:

• عمده درآمدهای ارزی ایران درآمدهای نفتی است و وقتی قیمت نفت یا دسترسی به منابع حاصل از فروش نفت کاهش می‌یابد، درآمدهای ارزی کشور افت کرده و قیمت ارز جهش می‌کند. از سوی دیگر ضعف حکمرانی ریال در کشور نیز نمی‌تواند جلوی قاچاق، سفته‌بازی و خروج سرمایه را بگیرد و نتیجه این امر نیز افزایش تقاضای ارز و جهش قیمتی آن است. ازاین‌رو وابستگی اقتصاد به درآمدهای نفتی و ضعف در حکمرانی ریال از ریشه‌های جهش نرخ ارز در ایران است. همچنین باید به پویایی این مسئله نیز توجه کرد؛ هنگامی‌که نرخ ارز افزایش می‌یابد بر انتظارات و نا اطمینانی اثر می‌گذارد و باعث تشدید خروج سرمایه و قاچاق و سفته‌بازی و درنتیجه افزایش مجدد تقاضا و به‌تبع افزایش نرخ ارز می‌شود و این افزایش نرخ ارز به دلیل نبود زیرساخت‌های مشوق تولید و صادرات و نیز ضعف در حکمرانی ارزی و ریالی نه‌تنها باعث افزایش صادرات و افزایش عرضه ارز نمی‌شود بلکه عدم بازگشت ارز و درنتیجه کاهش یا عدم افزایش صادرات را در پی دارد و درنتیجه جهش قیمتی خود تشدیدکننده خواهد بود.
• افزایش تورم هم علت افزایش نرخ ارز است هم معلول آن و باید به این اثر دوطرفه توجه کرد. معمولاً تورم از نوع کشش تقاضا تحلیل شده و رشد نقدینگی نیز در بلندمدت اصلی‌ترین عامل افزایش تورم معرفی می‌شود. شوک‌های سمت عرضه مانند افزایش نرخ ارز، افزایش قیمت حامل‌های انرژی و….عاملی کوتاه‌مدت تلقی می‌شود. نکته اصلی اینجاست که در اقتصادی که در یک دهه (دهه ۱۳۹۰) با چهار بحران ارزی مواجه می‌شود دیگر نمی‌توان گفت شوک ارزی یک شوک موقت است.

بله درست است هسته سخت تورم یعنی نرخ متوسط تورم (۱۵ تا ۲۰ درصد) را می‌توان به رشد نقدینگی نسبت داد که در دهه ۶۰ و ۷۰ ناشی از کسری بودجه دولت است و در دهه ۸۰ و ۹۰ عمدتاً ناشی از خلق پول غیر منضبط نظام بانکی است. اما علت فاصله گرفتن نرخ تورم از روند بلندمدت خود و رسیدن به نرخ‌های ۴۰ درصدی، جهش‌های ارزی است. شاهد آن‌که نرخ رشد نقدینگی نیز در این سال‌ها فاصله عجیبی از روند بلندمدت خود نگرفته است و حتی در یکی دو سال اخیر کاهش‌یافته است.

[۱] purchase and assumption

[۲] شاکری، عباس (۱۳۹۵)، مقدمه‌ای بر اقتصاد ایران