نشست علمی هسته سیاست کشاورزی مرکز رشد با عنوان «واکاوی چالش حکمرانی مرتع» با ارائه آقای محسن باقری نصرآبادی، پژوهشگر مرکز رشد، برگزار شد. نوشتار حاضر، گزارشی است از مباحث مطرح شده در این نشست.

حکمرانی در بخش مراتع یکی از حوزه‌هایی است که به شدت مغفول مانده و از جهات اقتصادی و اجتماعی حائز اهمیت است. طبق تعریف، مرتع زمینی است با پوشش گیاهان طبیعی خودرو که پوشش گیاهی آن غالباً علفی چندساله، بوته‌ای، بعضاً درختچه‌ای و به ندرت دارای درختان پراکنده است. به منظور اینکه اهمیت این بخش روشن شود به برخی از آمارهای موجود مرتبط با این بخش اشاره می‌شود.

به گزارش سازمان «جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری» که نهاد متصدی این بخش به حساب می‌آید، بیش از ۵۲ درصد از سطح کشور را مراتع تشکیل می‌دهند که وسعت قابل توجهی است. سرانه مرتع در کشور ۳۲.۱ هکتار و سرانه جهانی آن ۸۲ هکتار است. مراتع دارای کارکردهای متعددی از قبیل تأمین گیاهان دارویی و صنعتی بومی و اختصاصی ایران، حفظ آب و خاک، حفظ ذخایر ژنتیک گیاهی و جانوری و در صورت فراهم بودن شرایط یکی از منابع تأمین غذای دام اهلی و وحوش است. بر اساس محاسبات علمی، ۲۵ درصد ارزش هر هکتار مرتع مربوط به تولید علوفه و ۷۵ درصد آن مربوط به ارزش‌های زیست‌محیطی است. برآورد شده است که حدود ۷.۱ میلیون تن علوفه در شرایط بارش نرمال در مراتع کشور تولید شود [۱].

همچنین سالانه حدود ۴ هزار تن گیاهان دارویی مرتعی با ارزش بازاری بیش از ۲ میلیارد دلار به خارج از کشور صادر می‌شود. افزون بر آن ۷۰۰۰ گونه گیاهی در قلمرو مراتع ایران، رشد می‌یابند که بسیاری از آنها در تولید محصولات دارویی و صنعتی نقش اساسی دارند. علاوه بر دامداری و برداشت گیاهان دارویی، مراتع در شکل‌گیری و رونق کسب‌وکارهای دیگر همچون کشاورزی، آبزیان و گردشگری نقش جدی دارد.

یکی از ارزش‌های زیست‌محیطی مراتع، محافظت خاک و جلوگیری از فرسایش است که ارزش ریالی آن تقریباً ۳/۲ برابر ارزش تولید علوفه است و به عنوان کارکرد اصلی اکوسیستم‌های مرتعی است. فرسایش، دونوع هزینه ایجاد می‌کند که نوع اول هزینه‌های درونی است و از کاهش عملکرد محصول و افزایش هزینه‌های تولید حاصل می‌شود. بخش دوم هزینه‌های خارجی است که ناشی از آلودگی‌های زیست‌محیطی و رودخانه‌ها، پرشدن مخازن سدها وجاری شدن سیلاب‌ها است. نرخ سالانه فرسایش خاک در کشور ۱۶.۰۷ تن در هکتار است که حدوداً سه برابر شاخص جهانی است.

به عنوان مثال، در پژوهشی که قبلاً توسط نور و همکاران صورت گرفته است، تلفات اقتصادی فرسایش خاک مراتع حوزه آبخیز لرستان محاسبه گردیده و طبق نتایج، هزینه فرسایش مستقیم خاک این حوزه ۶۰۳ میلیارد ریال برآورد گردیده است [۲].

به لحاظ اجتماعی معیشت حدود ۹۱۶ هزار خانوار روستایی و عشایری به بهره‌برداری از مراتع وابسته است. با توجه به متوسط نفرات خانوار روستایی که بیش از پنج نفر است، جمعیت افراد روستایی و عشایری که زندگی و معیشت آنها وابسته به مرتع است، به پنج میلیون نفر می‌رسد [۳]. این آمار و ارقام، بیانگر اهمیت اجتماعی و اقتصادی مراتع است ودر صورتی که مغفول بماند، خسارت‌های قابل توجه و جبران‌ناپذیری را به کشور وارد می‌کند.

حکمرانی مراتع کشور تا قبل از ملی شدن جنگل‌ها و مراتع در سال ۱۳۴۱ مانند سایر اراضی به صورت غیردولتی وغیرمتمرکز اداره می‌شد. به این نحو که سه خرده‌نظام اقتصادی، اجتماعی و اکولوژیک در پایداری نظام مرتع‌داری کشور نقش جدی داشته است. این خرده‌نظام‌ها در قالب سبک زندگی روستایی و عشایری در طول صدها سال ضمن تأمین نهاده‌های اصلی غذایی کشور، امر حفاظت و احیای مراتع را نیز به خوبی سامان داده است [۴].

مجموعه سیاست‌هایی که از دوره رضاخان و تحت تأثیر نظرات مستشاران خارجی شکل یافت و در دوره پهلوی دوم ادامه پیدا کرد، به تدریج باعث از بین رفت نظام‌های سنتی مرتع‌داری گشت. ضربه آخر این سیاست‌ها در قالب قانون ملی شدن جنگل‌ها و مراتع در سال ۴۱ رقم خورد و باعث شد که اداره منابع طبیعی به طور کلی از اختیار اهالی بومی مناطق خارج شود. هر چند که به دنبال آن سیاست، در قالب صدور پروانه چرا حرکت‌هایی برای گسترش بهره‌برداران و دام‌داران شکل یافت، اما به گونه‌ای نبوده است که بتواند مانند گذشته امور مراتع را سامان دهد.

پس از پیروزی انقلاب اسلامی، روند صدور مجوزهای بهره‌برداری مراتع در قالب پروانه چرای دام و طرح مرتع‌داری گسترش یافت. در طرح مرتع‌داری بهره‌برداران موظف بوده‌اند که مجموع فرصت‌هایی را که برای بهره‌برداری حداکثری از مراتع قابل پیش‌بینی است در نظر بگیرند تا رونق اساسی در کسب‌وکارهای مراتع اتفاق بیافتد. هر چند این اقدامات قابل تقدیر است اما به گونه‌ای نیست که پایداری را برای مراتع و کسب‌وکارهای وابسته به آن رقم بزند.

به نظر می‌رسد که حکمرانی مراتع در چند بُعد به طور جدی دچار چالش است که نیازمند بازنگری و اصلاح اساسی است.

اول اینکه در حال حاضر حقوق مالکیت بهره‌برداران به گونه‌ای است که شکل دادن به کسب وکارهای مربوطه دچار ناپایداری است و انگیزش‌های لازم افراد را تأمین نمی‌کند. چرا که بازه واگذاری عرصه‌های مرتعی برای بهره‌برداری محدود به یک بازه زمانی چندساله است؛ علاوه بر آنکه احیای مراتع و رونق دادن کسب‌وکارهای آن به نسبت زمان‌بر است و بازه زمانی محدود برای آن مناسب نیست.

مسأله دوم اینکه سازکارهای تعاملی مناسبی بین بهره‌بردارن مراتع و همچنین در تعامل بین آنها با دولت وجود ندارد. به عبارت دیگر بهره‌برداران سازکارهای همیاری و همکاری با یکدیگر برای حل مشکلات و کسب اهداف مشترک را ایجاد نکرده‌اند. البته این مسأله فعلی نافی توانمندی ایرانیان در سامان دادن نظام‌های سنتی همیاری در گذشته نیست.

مسأله سوم تعدد بازیگران دخیل و ذینفع در این بخش است. مجموعه‌ای از سازمان‌های دولتی با اهداف و انگیزه‌های بعضاً غیرهم‌سو به مداخله در این حوزه می‌پرداخته‌اند. تعدد این دستگاه‌ها و بعضاً اقدامات متضاد آنها باعث نوعی از آشفتگی و نابسامانی در این حوزه می‌شود.

حال با توجه به نیاز کشور به تأمین کالاهای عمومی و استراتژیک و همچنین شکل‌گیری و رونق کسب‌وکارهای روستایی و عشایری که وابسته به بهره‌برداری پایدار از مراتع کشور است، لازم است که با الگوگیری از تجربیات بومی کشور و حتی سایر کشورهای پیشرو در این بخش، سازکارهای بهره‌برداری پایدار و کافی از مراتع صورت بگیرد. حضور بخش دولتی نباید باعث کاهش دسترسی و مدیریت نهادهای بومی و محلی شود و همچون گذشته مطلوب است که عرصه‌های طبیعی توسط مالکان اصلی و بومی آن اداره شود. طبیعی است که در نظر گرفتن نظام انگیزشی و شناختی بهره‌بردارن محلی در طراحی بهینه قواعد همیاری و تعاملاتی بسیار حائز اهمیت است.

————————

[۱]. پایگاه اطلاع‌رسانی سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور، بروزرسانی ۹۷/۱۰/۱۵، http://www.frw.org.ir

[۲]. رستگار، شفق؛ بارانی، حسین؛ دریجانی، علی؛ واحدبردی شیخ؛ قربانی، جمشید؛ قربانی، محمد (۱۳۹۳)، برآورد ارزش اقتصادی مستقیم کارکرد حفاظت خاک پوشش گیاهی مراتع، پژوهشنامه مدیریت حوزه آبخیز، دانشگاه علوم کشاورزی و منابع طبیعی ساری.

[۳]. پایگاه اطلاع‌رسانی سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور.

[۴]. اسکندری، نگهدار؛ علیزاده، عسگر؛ مهدوی، فاطمه (۱۳۸۷): سیاست‌های مرتع‌داری در ایران. تهران: نشر پونه.