دولت سیزدهم با شعار «دولت مردمی، ایران قوی» روی کار آمد. بدون تردید مردمی بودن دولت آقای رئیسی از ابعاد مختلف قابل مشاهده و تحسین است؛ اما بارها رهبر معظم انقلاب تأکید کرده‌اند که مردمی بودن دولت نباید به حضور بین مردم –که کار بسیاری شایسته‌ای است- متوقف شود و لازم است زمینه مشارکت مردم در تصمیم‌گیری، اقدام و نظارت در عرصه‌های مختلف از جمله مالی و اقتصادی فراهم شود.

صندوق‌های قرض‌الحسنه، مؤسسات مالی مردم نهادی هستند که با پیروزی انقلاب و استقرار نظام جمهوری اسلامی رشد قابل‌توجهی پیدا کردند و در رفع بخشی از نیازهای خرد مردم موفق بوده‌اند؛ اما به‌مرورزمان به دلیل حمایت ناکافی و فراهم نشدن بستر مناسب فعالیت آن‌ها، از رونق آن‌ها کاسته شده و بعضاً ساختارهای رسمی جایگزین فعالیت‌های خودجوش و مردمی قرض‌الحسنه شده‌اند. طبق آمارهای غیررسمی، از ۶۰۰۰  صندوق قرض‌الحسنه تک شعبه در سال ۱۳۸۹، در سال‌های اخیر حداکثر ۲۵۰۰ صندوق در حال فعالیت هستند.

پس از حدود یک دهه سکوت مراجع قانون‌گذاری و نهادهای نظارتی در مورد صندوق‌های قرض‌الحسنه در مهر ماه سال جاری «دستورالعمل اجرایی تأسیس، فعالیت، نظارت و انحلال صندوق‌های قرض‌الحسنه تک شعبه‌ای» به تصویب شورای پول و اعتبار رسید و جایگزین دستورالعمل مصوب سال ۱۳۸۸ شد. سؤال اینجاست که دستورالعمل ابلاغ‌شده با چه رویکردی تنظیم شده و آیا این دستورالعمل به ساماندهی صندوق‌های قرض‌الحسنه کمک خواهد کرد یا منتهی به تضعیف این نهادهای مردمی خواهد شد؟

دستورالعمل اخیر اگرچه در فصل‌بندی و تعداد ماده‌ها و تبصره‌ها تفاوت زیادی با دستورالعمل مشابه آن در سال ۱۳۸۸ دارد، اما تغییرات اساسی آن در نه مورد خلاصه می‌شود.

مهم‌ترین تفاوت این دو دستورالعمل مربوط به حداقل سرمایه لازم برای تأسیس صندوق‌های قرض‌الحسنه است. در دستورالعمل سال ۱۳۸۸، پانصد میلیون ریال به عنوان حداقل سرمایه در نظر گرفته شده بود ولی در دستورالعمل سال ۱۴۰۱، با تقسیم‌بندی صندوق‌ها به سه دسته کوچک، متوسط و بزرگ، به ترتیب مبالغ سه میلیارد و پانصد میلیون ریال، ده میلیارد ریال و سی میلیارد ریال به عنوان حداقل سرمایه نقدی لازم برای تأسیس و فعالیت صندوق قرض‌الحسنه در نظر گرفته شده است.

در دستورالعمل سال ۱۴۰۱ به سامانه‌ای اشاره می‌شود که مؤسسین صندوق برای دریافت اجازه‌نامه تأسیس باید به آن مراجعه کرده و نسبت به تکمیل اطلاعات و ثبت درخواست اقدام کنند. همچنین صندوق‌ها مکلف هستند در سامانه برخط و متمرکز عملیاتی و نظارتی مستقر شوند، تمامی عملیات خود را از طریق سامانه مزبور به انجام رسانند و به بانک مرکزی برای مشاهده اطلاعات موجود دسترسی برخط دهند. (این سامانه تحت عنوان «سامانه شفق» راه‌اندازی شده است).

در دستورالعمل سال ۱۴۰۱ اصطلاح جدیدی تحت عنوان «مازاد غیرقابل تخصیص» وضع‌شده است. مازاد غیرقابل تخصیص، مازاد درآمدهای صندوق بر هزینه‌های آن است. مازاد غیرقابل تخصیص صندوق قابل‌تقسیم نبوده و باید در صورت‌های مالی صندوق تحت همین عنوان ثبت شود. این منبع برای پوشش هزینه‌های آتی، افزایش سرمایه صندوق یا تحت شرایط خاصی جهت امور خیریه، عام‌المنفعه و غیرانتفاعی قابل صرف است.

در دستورالعمل سال ۱۳۸۸، سپرده قانونی صندوق‌های قرض‌الحسنه ۱۰ درصد تعیین‌شده بود؛ اما دستورالعمل سال ۱۴۰۱ به جای سپرده قانونی، صندوق‌ها را موظف می‌کند معادل پنج درصد از منابع خود را نزد بانک مرکزی یا بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیر بانکی تعیین‌شده توسط بانک مرکزی به عنوان ذخیره احتیاطی در قالب حساب سپرده قرض‌الحسنه جاری، سپرده‌گذاری نمایند.

در دستورالعمل سال ۱۴۰۱ نسبت به دستورالعمل سال ۱۳۸۸، تنظیم گری بیشتر و جزئی‌تری برای ساختار صندوق‌های قرض‌الحسنه در نظر گرفته شده است. برای مثال در مورد تعداد اعضا، سطح تحصیلات، وظایف و … هر یک از ارکان صندوق قواعدی وضع‌شده است.

در دستورالعمل سال ۱۳۸۸ صندوق‌ها موظف بودند حداقل ۵ و حداکثر ۱۰ درصد از مانده سپرده خود را به صورت وجه نقد یا سایر ابزارهای بانکی با قابلیت نقدشوندگی (اوراق دولتی و سپرده سرمایه‌گذاری مدت‌دار بانک‌ها) نگهداری کنند.

دستورالعمل سال ۱۴۰۱ سپرده‌گذاری در سپرده سرمایه‌گذاری بلندمدت بانک‌ها را ممنوع دانسته اما این اجازه را می‌دهد که ۱۰ درصد از منابع صندوق در قالب اوراق دولتی سرمایه‌گذاری شود.

در دستورالعمل سال ۱۳۸۸، حداکثر مبلغ وام قابل پرداخت پنجاه میلیون ریال و حداکثر سررسید ۳۶ ماه در نظر گرفته شده بود ولی دستورالعمل سال ۱۴۰۱ با استناد به تقسیم‌بندی صندوق‌ها به کوچک، متوسط و بزرگ، به ترتیب مبالغ سیصد میلیون ریال، پانصد میلیون ریال و یک میلیارد ریال و حداکثر سررسید را ۶۰ ماه تعیین کرده است.

در دستورالعمل سال ۱۴۰۱ به صورت ضمنی برای صندوق‌های قرض‌الحسنه نسبت اهرمی و نسبت نقدینگی در نظر گرفته شده است. به این صورت که مطرح می‌کند، مانده سپرده‌های اخذشده توسط صندوق نباید از سی برابر مجموع سرمایه ثبت‌شده صندوق تجاوز نماید و مانده قرض‌الحسنه اعطایی صندوق در هر زمان نباید از ۸۵ درصد سپرده‌های تودیع‌شده نزد صندوق بالاتر رود.

دستورالعمل ۱۴۰۱ ارائه خدمات پایه به صورت غیرحضوری و ارائه خدمات اینترنتی نظیر درگاه پرداخت اینترنتی، درگاه پرداخت موبایلی و برنامک توسط صندوق‌های قرض‌الحسنه را ممنوع دانسته است.

اگرچه دستورالعمل سال ۱۴۰۱ نسبت به دستورالعمل سال ۱۳۸۸ با تفصیل و دقت بیشتری نگارش و مصوب شده است، اما می‌توان ایرادات و ابهاماتی را به آن وارد دانست.

با وجود تقسیم‌بندی صندوق‌های قرض‌الحسنه به سه دسته کوچک، متوسط و بزرگ و قرار گرفتن این معیار به عنوان مبنای حداقل سرمایه صندوق‌ها و سقف وام قابل پرداخت، اما شاخصی برای این تقسیم‌بندی مطرح نشده است.

مازاد غیرقابل تخصیص که مازاد درآمد بر هزینه صندوق محسوب می‌شود، منابعی است که از طریق کارمزد وام تأمین شده است. بر اساس مشهور فتاوای فقها، کارمزد قرض‌الحسنه باید به اندازه مزد کار باشد و صندوق‌های قرض‌الحسنه حق دریافت بیش از آن را ندارند. مبنای شرعی استفاده از چنین منبعی برای افزایش سرمایه صندوق‌های قرض‌الحسنه یا صرف شدن در امور خیریه، عام‌المنفعه و غیرانتفاعی، نامعلوم است.

حدود ۹۰۰ صندوق قرض‌الحسنه تک شعبه در کشور دارای تأییدیه سازمان اقتصاد اسلامی و تحت نظارت این سازمان هستند. این دستورالعمل در مورد این صندوق‌ها اظهارنظر صریح نکرده است و تکالیف آن‌ها در الزاماتی از قبیل سرمایه اولیه، فعالیت در سامانه شفق، رعایت سقف تسهیلات و سررسید وام، رعایت نسبت‌های اهرمی و نقدشوندگی و … نامعین است.

ساختار پیشنهادی در این دستورالعمل، کاملاً یک ساختار غیرمنعطف، بالا به پایین و سرمایه‎سالارانه است؛ زیرا ارکان صندوق، حداقل تعداد اعضای هر رکن، وظایف آن‌ها، شرایط و ویژگی‌های اعضا و … به صورت جزئی تنظیم گری شده است. همچنین در تعیین اعضا هیئت‌امنا توسط هیئت مؤسس صندوق، سهم مؤسسین در تأمین سرمایه ملاک قرار گرفته است. این در حالی است که صندوق‌های قرض‌الحسنه، سازمان‌های مردم نهادی هستند که ساختار آن‌ها بسته به شرایط جامعه هدف، کاملاً به صورت پویا و پایین به بالا شکل می‌گیرد.

در این دستورالعمل، الزامات نظارتی متعددی از جمله فعالیت در سامانه شفق، دسترسی دادن به بانک مرکزی برای رصد اطلاعات، در نظر گرفتن حداقل سرمایه نقدی و تکمیل آن در صورت کمتر شدن از حد مقرر، رعایت نسبت‌های اهرمی و نقدشوندگی، ثبت اسناد بر اساس استانداردهای حسابداری ابلاغی و سپرده‌گذاری بخشی از منابع به عنوان ذخیره احتیاطی مشخص شده است. اما از مشوق‌ها و ابزارهای حمایتی متناسب با تکالیف وضع‌شده، چشم‌پوشی شده است. برای مثال حداکثر تعهدی که بانک مرکزی برای تأدیه مطالبات بستانکاران صندوق‌ها در صورت کسری نقدینگی بر عهده گرفته، به اندازه ذخیره احتیاطی است که صندوق سپرده‌گذاری کرده است. در چنین شرایطی به‌هیچ‌وجه نمی‌توان انتظار داشت که الزامات در نظر گرفته شده موردتوجه صندوق‌های قرض‌الحسنه قرار گیرد.

منع صندوق‌های قرض‌الحسنه از ارائه خدمات پایه به صورت غیرحضوری و ارائه خدمات اینترنتی نظیر درگاه پرداخت اینترنتی، درگاه پرداخت موبایلی و برنامک، منجر به تداوم رویکرد سنتی صندوق‌ها و عدم شفافیت جریان منابع آن‌ها خواهد شد. احتمالاً پاسخ بانک مرکزی به این خلأ، سامانه شفق خواهد بود؛ اما باید در نظر داشت که این سامانه برای ارائه خدمات به مشتریان صندوق‌ها طراحی نشده و صرفاً توسط مدیران قابل‌استفاده است. لذا با توجه به منعطف و واکنش‎گرا (responsive) نبودن سامانه برای مدیران صندوق‌ها و عدم ارائه خدمات کاربرپسند (user friendly) به مشتریان، ضمانت اجرایی برای حضور و فعالیت صندوق‌های قرض‌الحسنه در سامانه شفق وجود ندارد و این سامانه نمی‌تواند جایگزین ابزارهای خدمات غیرحضوری و اینترنتی به مشتریان شود.