مشکل نظام بانکی کشور صرفاً فقدان قوانین و قواعد نیست، بلکه مشکل اصلی به ضعف یا عدم پیادهسازی و اعمال این قواعد بازمیگردد. هر قاعده خوب، بهواسطه فقدان ظرفیتهای اجرایی، ذبح و بیاثر شده و این فقدان، منجر به تضعیف اقتدار نهاد ناظر خواهد شد. نهاد ناظری که نظارت را به خود نظارتشوندگان سپرده، به حسننیت آنها اعتماد کرده و زیرساختی برای اعمال و نهادینه کردن قواعد خود ندارد، محکوم به ناکارآمدی است.
همزمان با تعیین تکلیف بانک آینده و شروع فرآیند گزیر آن، شاهد موجی از تحلیلهای له یا علیه بانک مرکزی بودهایم. در شرایط کنونی که شاهد اقدام مثبت و روبهجلو از طرف بانک مرکزی برای ثباتبخشی و سلامت نظام بانکی هستیم، تنها کنش معقولی که از تحلیلگران توقع میرود، تکمیل این جریان و نقد سازنده آن است. در تحلیل پیشرو دنبال آن هستیم که با بررسی اجمالی ظرفیتهای قانونی و ظرفیتهای اجرایی برای امر نظارت توسط بانک مرکزی، مهمترین نهاد نظارتی در نظام بانکی، را ارزیابی نموده و تطور تاریخی آن را در بازه زمانی ۱۳۹۲-۱۳۹۸ (زمان تأسیس بانک آینده تا زمان جدیترین مداخله بانک مرکزی در این بانک) تحلیل نماییم. هدف، بررسی تناسب و تناظر ظرفیت اعمال اراده معاونت نظارت بانک مرکزی در نظام بانکی با وضعیت بانک آینده و رویههای معیوب آن است تا بتوان از لابلای گذشتۀ «آینده» دلالتهایی برای تکامل نهاد نظارت در نظام بانکی گرفت. این فرآیند (یادگیری از تجربه تاریخی و بازمهندسی نهادها)، همان نیروی اصلی تکامل نهاد نظارت در نظام مالی کشورهای توسعهیافته (از منظر اقتصادی) بوده و عنایت به تجربه تاریخی جامعه خود برای مهندسی و ارتقای این نهاد، منجر به بلوغ و اثربخشی نهاد نظارت متناسب با پیچیدگیهای و گسترش روزافزون اکوسیستم پولی جمهوری اسلامی ایران خواهد شد.
آیا مشکل از قواعد بانک مرکزی است؟
بانک آینده سال ۹۲ با ادغام یک بانک و دو مؤسسه اعتباری ایجاد شد. از همان بدو فعالیت، عمده داراییهایش از جنس همین داراییهای کنونی بود اما با ابعادی بسیار کوچکتر. از حدود ۲۶ همت دارایی که بانک آینده با آن شروع کرد، ۴۱% (۱۰.۸ همت) آن تسهیلات اعطایی سه نهاد مالی قبلی بود که آنها هم پروژههای حوزه مستغلات اشخاص تابعه و وابسته خود را تأمین مالی کرده بودند. ۳۷% (۹.۶۴ همت) هم داراییهای غیرنقدشونده عودتداده شده به سه نهاد مالی قبلی بود. (۱) از طرفی در سمت چپ ترازنامه، ۷۷.۶% از کل بدهیهای بانک آینده در بدو شروع به فعالیت، مربوط به سپردههای سرمایهگذاری مدتدار بود. در نتیجه بانک آینده از یک طرف با پروژههای دیربازده و غیرمولد حوزه املاک و مستغلات، و از طرف دیگر با انبوهی از سپردهها که باید به آنها سود میپرداخت، مواجه بود. لذا در همان ابتدا شکاف درآمد-هزینه و ریسک نقدینگی نه تنها از بین نرفت، بلکه به مرور زمان شدت گرفت.
نکته اینجاست که بانک مرکزی در همان زمان نیز ظرفیتهای قانونی خوبی برای تنظیمگری و نظارت بر این بانک داشت تا بتواند جلوی اتلاف بیشتر منابع بانکی بر سر پروژههایی که هیچ نفع عمومی برای جامعه نداشته و همچنین تناسبی با کسبوکار ندارد، بگیرد. تعیین حد و مرز برای تسهیلات و تعهدات کلان، تسهیلات و تعهدات اشخاص مرتبط، سرمایهگذاریهای بانک و طبقهبندی مطالبات غیرجاری و نحوه ذخیرهگیری آنها نمونهای از قواعد نظارتی است که در مقطع زمانی مورد بررسی وجود داشته است:
– آییننامه تسهیلات و تعهدات کلان بانک مرکزی مصوب آبان ۱۳۹۲ (۲) پس از سه مرتبه اصلاح نسبت به نسخههای سابق خود، به نقطه خوبی رسیده بود. در سال ۱۳۹۴ (نخستین سال انتشار آمار تسهیلات و تعهدات کلان) ۶۴.۷۷% از کل تسهیلات بانک آینده را تسهیلات کلان تشکیل داده اما تا سال ۱۳۹۸ که بانک مرکزی اولین بار در بانک مداخله نموده و ترتیبات خاصی را برای جلوگیری از رویههای معیوب این بانک بر آن حاکم میکند، این رقم به ۹۳.۸۳% از کل تسهیلات (از ۲۷ همت به ۹۴ همت) افزایش یافته است (حدوداً ۵.۵ برابر حد مجاز).
– تسهیلات به اشخاص مرتبط نیز شرایط مشابهی در این دوره دارد. سال ۱۳۹۴ (اولین سال انتشار آمار) ۳۸۳.۵ میلیارد (۰.۹۴% کل تسهیلات؛ عدم تخلف از حدود مقرر) تسهیلات به اشخاص مرتبط بانک اختصاص داده شده و تا سال ۱۳۹۸ این رقم به ۵۴ همت (۵۸% کل تسهیلات) افزایش یافته است. چیزی حدود ۶۲ برابر حد مجازی که متناسب با سرمایه پایه بانک در آییننامه تسهیلات و تعهدات اشخاص مرتبط بانک مرکزی تعیین گردیده است.
تسهیلات کلان و تسهیلات اشخاص مرتبط نشاندهنده نحوه توزیع منابع بانک در نسبت با ذینفعان و عاملان اقتصادی است . همانطور که مشاهده شد، علیرغم قوانین مشخص و صریح در این باره، بانک آینده بهصورت یک روند فزاینده درحال افزایش فاصله خود با حدود مقرر، و در نتیجه تأمین مالی ترجیحی شبکه خود بوده است.
– مسیر دیگری که میتواند مصداق تأمین مالی ترجیحی قرار بگیرد، سرمایهگذاریهای مستقیم بانک است. درحقیقت اصل شکلگیری شبکه بسته گروه مالی آینده از همین کانال سرمایهگذاری (مستقیم/غیرمستقیم) رقم خورده و میتوان به خوبی این شبکه را صرفاً با بررسی روابط مالکیتی شناسایی نمود. برای جلوگیری از ایجاد چنین شبکههایی، بانک مرکزی برای این مسیر نیز قواعدی تنظیم نموده است. دستورالعمل سرمایهگذاری مؤسسات اعتباری (۱۳۸۶ و ۱۳۹۶) حدود سرمایهگذاری بانکها را مبتنی بر سرمایه پایه آنها تعیین کرده است. طبق این دستورالعمل، حدود مشخص برای بانک آینده به شرح جدول زیر است:
سال اول فعالیت بانک آینده حد جمعی رعایت شده اما درصد سهامی که بانک آینده در شرکتهای خود دارد عمدتاً بالای ۵۰% بوده که خلاف مواد این دستورالعمل است. همچنین در مورد یک شرکت فولادی حد فردی رعایت نشده است (۵ میلیارد تومان بیش از حد مجاز). رویهای که در چارچوب قانونی برای ادامه این روند متصور میشود، واگذاری سهام شرکتهای مرتبط با فعالیت بانکی به میزانی که سهم بانک نهایتاً ۴۹% از سرمایه ثبتی آن شرکت، و واگذاری سهام شرکتهای غیرمرتبط تا ۲۰% سرمایه ثبتی آنها میباشد. اما در عمل، با فراز و نشیب واگذاریها و تملیک مجدد این شرکتها و شرکتهای جدید، در سال ۱۳۹۸ میزان تخلف در حد جمعی سرمایهگذاری بانک آینده، به سه برابر حد مقرر میرسد. البته باید توجه داشت که این رقم، بعد از واگذاریهای صوری این بانک از طریق فراهم کردن تسهیلات کلان برای خریداران سهام این شرکتها کاهش زیادی تجربه نموده و در سال ۱۳۹۹، پس از تملیک مجدد توسط بانک (جابجایی از سرفصل وثائق به سرمایهگذاری) به خاطر نکول شرکتهای خریدار، میزان تخلف به ۲۳۴ برابر حد مجاز جمعی رسیده است و در مورد ۱۸ شرکت نیز از حد فردی تخطی صورت گرفته است.
– همچنین به جهت مدیریت ریسکهای عملیات بانکی، مقررات دقیقی ناظر به طبقهبندی داراییهای بانکها (طبقهبندی تسهیلات با سه شاخص ۱.زمان ۲.وضعیت مالی مشتری ۳.وضعیت صنعت)، نرخهای ذخیرهگیری (تعیین نرخ ذخایری که باید نسبت به کیفیت تسهیلات، توسط بانک محاسبه و تحت عنوان هزینه ثبت شود تا ریسک نکول و هزینههای آن مدیریت گردد) و ضرایب ناظر بر داراییهای ریسکی و وثائق مرتبط با هر کدام برای محاسبه سرمایه نظارتی بانک (قلمی که مبنای نسبتهای نظارتی مثل حدود تسهیلات اشخاص مرتبط یا تسهیلات کلان است) توسط بانک مرکزی تعیین شده و در دوره فعالیت بانک آینده بر شبکه بانکی حاکم بوده است.
حال سؤال اینجاست چرا با وجود چنین قواعدی شاهد بروز پدیدهای به نام بانک آینده در نظام بانکی کشور هستیم؟
عامل اثربخشی این قواعد خوب چیست؟
علیرغم اینکه در سالیان اخیر به کرّات کارشناسان به ضعف و کاستیهای قانونی اختیارات بانک مرکزی (برای مثال جایگاه قانونی معاونت نظارت یا فقدان برخی ابزارها و از همه مهمتر گزیر؛ البته پیش از قانون جدید بانک مرکزی)، بهعنوان چالش گلوگاهی نظام بانکی کشور اشاره میکردند، شایان ذکر است قواعدی که تحلیل حاضر به آنها اشاره دارد، قواعد ناظر بر فعالیت بانکها و مؤسسات اعتباری است. در حقیقت میتوان یک دستهبندی منطقی از قواعد شبکه بانکی داشت: ۱.قواعد ناظر بر تأسیس، ۲.قواعد ناظر بر فعالیت و ۳.قواعد ناظر بر احیا و گزیر. تحلیلهای نامبرده، عمدتاً به نقص و کاستی قواعد در دسته سوم تمرکز دارند. همچنین بدیهی است هرچقدر قواعد بازی دقیقتر و سنجیدهتر وضع شود، بانک مرکزی امکان بهتری برای تنظیمگری و نظارت خواهد داشت اما به باور ما پژوهشگران، مشکل نظام بانکی کشور صرفاً فقدان قوانین و قواعد نیست، بلکه مشکل اصلی به ضعف یا عدم پیادهسازی و اعمال این قواعد بازمیگردد؛ هر قاعده خوب، بهواسطه فقدان ظرفیتهای اجرایی، ذبح و بیاثر شده و این فقدان، منجر به تضعیف اقتدار نهاد ناظر خواهد شد. نهاد ناظری که نظارت را به خود نظارتشوندگان سپرده، به حسن نیت آنها اعتماد کرده و زیرساختی برای اعمال و نهادینه کردن قواعد خود ندارد، محکوم به ناکارآمدی است.
مسئله دومی که ممکن است طرح شود، پرسش از چرایی تفکیک دوره فعالیت بانک تا سال ۱۳۹۸ و پس از آن است. در همان بدو شروع فعالیت بانک آینده همانطور که بررسی شد، داراییهای غیرمولد و منجمد و همچنین ناترازی درآمد-هزینه وجود داشته و کماکان شبکه پیشین بانک تات نیز بر بانک آینده حاکم شده بودند. اما باید توجه داشت که اگر قواعد ناظر بر فعالیت (حدود مقرر تسهیلات کلان و اشخاص مرتبط و سرمایهگذاریها، طبقهبندی و ذخایر عمومی و اختصاصی، کنترل و نظارتهای داخلی، نظارتهای بانک مرکزی و …) از همان موقع بر این بانک با اقتدار اعمال میگردید، رویههای ناسالم کسبوکار این شبکه منجر به توسعه و گسترش هرچه بیشتر آن نمیشد. ورود بانک مرکزی در سال ۱۳۹۸ پس از نهادینه شدن رویههای نامبرده، پیچیدگی و درهمتنیدگی شبکه بسته گروه مالی آینده و روابط تودرتوی آن اتفاق افتاد درحالیکه همان قواعد نوشته شده آن دوره برای جلوگیری از چنین پدیدهای کفایت میکرد.
در مورد قواعد نظارتی بررسی شده در بخش قبل، بانکها یا ماهانه و یا نهایتاً هر سه ماه باید تمام جزئیات را گزارش کنند. (۳) همچنین بانکها ملزم به ایجاد بانکهای اطلاعاتی شده و باید امکان بررسی تمام مدارک و اسناد در هر زمان را برای نهاد ناظر فراهم نمایند. همچنین سیستم کربنکینگ (core banking) بانکها نیز استاندارد نبوده و البته هنوز هم استاندارد نیست؛ به بیان دیگر گویی هر بانک با زبان خودش به ثبت دادهها پرداخته و فرمهای بانک مرکزی را پر میکند. در حقیقت شیوه نظارتی بانک مرکزی در آن دوره، زیرساختی بسیار قدیمی و سنتی داشته و گزارشدهی بهصورت خوداظهاری، غیراستاندارد و بدون زبان گزارشگری مشخص، توسط بانکها صورت میگرفته است. باید پرسید که بانک مرکزی با محدودیت منابع و زمان، چگونه این حجم از داده را با آن شیوههای سنتی اعتبارسنجی و تأیید میکرده است؟ شیوههایی که همان زمان هم در بسیاری از کشورها منسوخ گردیده و فرآیندهای خودکار و زبانهای گزارشگری بر سیستم نظارتی حاکم شده بودند.
در دوره مورد بررسی، کماکان سامانههای نظارتی بانک مرکزی توسعه پیدا نکرده بودند. سال ۱۳۹۳ ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی «ضوابط نحوه ایجاد و تکمیل سامانههای الکترونیکی در شبکه بانکی» را تصویب نمود. بر این اساس بانک مرکزی مکلف به استقرار کامل منظومه نهگانه سامانههای نظارتی تا پایان ۱۳۹۴ شد، سامانههایی که پایههای نظارت الکترونیکی بر شبکه بانکی بودند. اما تا پایان دهه ۹۰ مهمترین سامانههای نظارتی خاصه سمات، شاداب و مهتاب به عنوان مهمترین ابزارهای مقام ناظر جهت کنترل و نظارت بر عملکرد شبکه بانکی فعال نشدند.
عبرت از آینده
در سالهای اخیر تأکید زیادی بر ارتقای قوانین و قواعد بانکی صورت گرفته است و ماحصل آن را میتوان در قانون جدید بانک مرکزی مشاهده کرد. اما قواعد خوب، مجری توانمند و بااراده نیز میخواهد و نباید با توسعه ظرفیتهای قانونی، از عقبماندگیهای زیرساختی برای اعمال قواعد غفلت کرد. مادامیکه نظام گزارشگری بانکی هوشمند نشده باشد و امکان نظارت برخط، خودکار و سیستمی پیدا نشود، بهترین قواعد نیز زیر پا گذاشته خواهند شد. نظام گزارشگری بانکی، مهمترین زیرساخت برای ایجاد ظرفیت اجرایی نهاد نظارت است. درحقیقت ثبت دادهها به معنای ثبت واقعیت در شبکه بانکی است. نمیتوان تمام اختیارات را به عاملین داد و صرفاً قواعد را به آنها گوشزد نمود و دست آخر اصلاً امکان ارزیابی و اعتبارسنجی وجود نداشته باشد. لذا تا زمانی که حکمرانی داده توسط بانک مرکزی استقرار نیابد، ظرفیتهای اجرایی و امکان اعمال قواعد در این اکوسیستم پویا، پیچیده و در حال گسترش بهصورت اثربخش ممکن نخواهد بود.
پینوشت:
۱. مراجعه شود به یادداشتهای توضیحی صورتهای مالی سال ۱۳۹۲ بانک در کدال.
۲. تسهیلات کلان به آن دسته از تسهیلات گفته میشود که مبلغ آن برای یک ذینفع واحد، بیش از ۱۰% سرمایه پایه بانک باشد. حدود سقف مجاز فردی این قلم (۲۰% سرمایه پایه) برای بانک آینده در سال ۹۴ «۲۵۲ میلیارد» و در سال ۹۸ «۴۳۴ میلیارد» است. همچنین سقف مجاز جمعی نیز به ترتیب حدود «۱۰ همت» و «۱۷ همت» است.
۳. مراجعه شود به فصل «گزارشدهی» در دستورالعملهای نامبرده.
