مسئله بی‌ثباتی مالی در دو دهه‌ی اخیر، به‌خصوص با بروز بحران‌های مالی در سال‌های ۲۰۰۷ و ۲۰۰۸ به یکی از مسائل تنظیم‌گران بازارهای مالی تبدیل شده‌ است. مسئله‌ای که ریشه‌ی آن در ارتباط میان مجموعه‌ای از موسسات و نهادهای مالی است. تنظیم‌گران پی بردند مقررات احتیاطی خرد امکان شناسایی و جلوگیری از وقوع ریسک‌های سیستمی و سرایت را ندارد، چرا که اساسا ماهیت این بحران‌ها به کل یا بخش قابل توجهی از نظام مالی برمی‌گردد و از کنار هم قرار گرفتن موسسات و نهادهای مالی ایجاد می‌شود. علاوه بر معضل ریسک سیستمی، مسئله‌ی هماهنگی تنظیم‌گران بازارهای مالی نیز از مسائل قابل توجه در حوزه تنظیم‌گری مالی بود. لذا کشورها به دنبال چاره‌جویی در رفع این مشکل در پی تشکیل شورا و یا کمیته ثبات مالی رفتند اما هر یک متناسب با نظام تنظیم‌گری مالی و سیاسی خود، الگویی نهادی-ساختاری خاصی را برگزیدند. در کشور ما نیز دولت در پی تاسیس این شورا، در تاریخ ۳۱ فروردین‌ماه سال ۱۴۰۱ از «لایحه ایجاد شورای ثبات مالی» رونمایی کرد. در این نوشتار قصد داریم ضرورت تاسیس این شورا یا کمیته را با توجه به اقتضائات کنونی کشور، مورد واکاوی قرار دهیم. اما پیش از پرداختن به این سوال، مقدمه‌ای حول مفاهیم اولیه و ریشه‌ی شکل‌گیری بی‌ثباتی مالی بیان خواهیم کرد.

بازارهای مالی متشکل از مجموعه­ای از نهادهای مالی است که هریک از این نهادها، خدمتی به منظور تأمین مالی و یا پوشش ریسک فعالان اقتصادی فراهم می­کنند. تأمین مالی مستقیم که طی آن بنگاه با انتشار اوراق بدهی یا سهام به طور مستقیم و تأمین مالی غیر مستقیم که به واسطه­گری نهادهای مالی واسطه در بازار پول و با نقش‌آفرینی بانک­ها صورت می‌پذیرد. کار ویژه­ی بیمه­ها نیز تمهید زمینه برای تسهیم ریسک و مخاطرات مالی و غیر مالی برای آحاد اقتصادی است. خواسته یا ناخواسته این بازارهای مالی به‌مانند ظروف مرتبطه با یکدیگر در ارتباط بوده و در صورتیکه یکپارچگی بر روابط این بازارها حاکم باشد آن­ها خواهند توانست با هم­افزایی  و هماهنگی، به ارائه خدمات مالی در اقتصاد کمک کنند اما در صورتی­که دچار شکست هماهنگی یا سوء هماهنگی شوند باید آن ­را به مثابه یک هشدار برای ثبات نظام مالی و به تبع آن رشد بخش واقعی اقتصاد تلقی کرد. پیامد شکست هماهنگی یا سوء هماهنگی در نظام مالی ایجاد ریسک سیستمی یا مخاطره فراگیر بوده و یکی از مهمترین دلایل تمامی بحران­های مالی از جمله بحران ۲۰۰۸ تلقی شده است. گرچه ادبیات ریسک سیستمی جدیداً معرفی نشده اما پس از بحران اخیر، از حاشیه مباحث مربوط به ثبات مالی به متن آن کشیده شده است. به عبارت روشن­تر به دلیل یکپارچگی و ارتباط تنگاتنگ موسسات و نهادهای مالی، هدف اصلی برقراری ثبات مالی، ممانعت از ایجاد و سرایت ریسک سیستمی است.

در ادبیات متعارف ثبات مالی دارای تعریفی واحد نیست اما به طور کلی می‌توان وجه مشترک تعاریف را  تحقق شرایطی دانست که در آن، سیستم مالی (شامل واسطه‌ها‌ی مالی، بازارها و زیرساخت‌ها‌ی بازار) قادر به مقاومت در برابر شوک‌ها‌ و رفع عدم تعادل مالی است. به عبارت دیگر ثبات مالی به وضعیتی گفته می‌شود که بحران‌های مالی سیستماتیک، ثبات اقتصاد کلان را تهدید ننماید. بحران مالی به یک تغییر ناگهانی و سریع در همه یا اکثر شاخص‌های مالی، شامل نرخ‌های بهره کوتاه‌مدت و قیمت دارایی‌ها (اوراق بهادار، سهام، مستغلات، زمین) و ورشکستگی و سقوط مؤسسات مالی اطلاق می‌شود. لذا به جهت پیشگیری، کنترل و درمان تبعات ناشی از ریسک‌ سرایت (میان بازارها) و ریسک‌ سیستمی (میان موسسات در یک بازار) تنظیم‌گری احتیاطی کلان پا به عرصه تنظیم‌گری سیستم مالی نهاد که هدف کلی آن حفظ ثبات مالی و کاهش اختلالات نظام مالی است. چراکه ممکن است تک تک اجزاء نظام مالی توصیه‌های مقررات احتیاطی خرد را رعایت نمایند و به صورت مجزا سالم و سلامت باشند، اما در کل و جمع روابط این اجزاء، دچار ریسک و بحرانی سیستمی شده باشد. تجربه سایر کشورها نشان می‌دهد برای جلوگیری از ریسک سیستمی نظام مالی که معلول کنش جمعی نهادها، ابزارها و زیرساخت‌ها‌ی مالی با یکدیگر و بر یکدیگر است، همچنین جهت جلوگیری از ریسک سرایت تصمیمات بازارها بر یکدیگر، شورای (و یا کمیته) ثبات مالی تشکیل و مقررات احتیاطی کلان وضع می‌گردد.

ریسک سیستمی را می­توان اینگونه تعریف کرد: «ریسکی است که به موجب آن، کل یا بخش قابل توجهی از نظام مالی دچار اخلال در عملکرد می­شود و دیگر قادر به تداوم عملکرد­های طبیعی خود نیست.» بر خلاف­ ریسک نقدینگی، اعتباری و سایر ریسک­های مشابه که دامنه و برد تأثیر آن­ها “یک نهاد مالی” است، دامنه و برد ریسک سیستمی «بخش بزرگی از نظام مالی» است. یعنی این ریسک در کل نظام مالی ایجاد می­شود و بر عملکرد کل نظام مالی اثر می­گذارد. تنظیم­گری احتیاطی کلان چارچوبی است که دنیا به منظور یکپارچه­سازی نظام مالی، تحقق ثبات مالی و اقتصاد کلان دنبال کرده است. به لحاظ تاریخی اهمیت مقررات احتیاطی کلان به بحران مالی سال ۲۰۰۷ و ۲۰۰۸ بازمی‌گردد (با اینکه پیش از آن نیز وجود داشت، اما در این برهه بسیار بیش از پیش مورد توجه قرار گرفت)؛ زمانی که نظام مالی ایالات متحده با ریسک و بحرانی سیستمی مواجه شد و در نهایت منجر به ورشکستگی بسیاری از بانک‌ها و نهادهای مالی این کشور شد.

در خصوص نهاد تنظیم­گر احتیاطی کلان به طور کلی، عموما در دنیا دو الگو وجود دارد. در الگوی اول نقش بانک مرکزی در تشکیل و راهبری این شورا بیش از سایر نهادها به چشم می‌خورد. کمیته­ یا شورایی ذیل بانک مرکزی وظیفه­ی تدوین و تعیین مقررات احتیاطی کلان و برقراری ثبات مالی را با مشارکت مقامات تنظیم‌گر سایر بازارهای مالی بر عهده دارد. در الگوی دیگر کمیته­ای خارج از بانک مرکزی و مرکب از مقام­های ناظر بازارهای مالی و وزارت اقتصاد تشکیل می­شود و سیاست‌گذاری احتیاطی کلان در این نهاد انجام می‌پذیرد.

اکنون به سراغ سوال اصلی این نوشتار یعنی ضرورت‌سنجی تشکیل این شورا می‌رویم. لازم به ذکر است، شکی در ضرورت توجه به ثبات مالی در سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری بازارها مالی در ایران نیست، اما مسئله این است که آیا تشکیل چنین شورا و کمیته‌ای در شرایط کنونی کشور ضروری و دارای اولویت است یا بهتر است آن را از طریق سازوکار دیگری دنبال نماییم؟

به زعم نگارنده بنا به دلایلی که در ادامه به شرح آن‌ها می‌پردازیم، تشکیل و تاسیس این نهاد در مقطع کنونی با چالش‌هایی روبرو است که لازم است مدنظر سیاست‎‌گذاران قرار گیرد:

۱) ساختارها و نهادهای متعدد تصمیم‌گیر و سیاست‌گذار در بازارها مالی و اقتصادی: در شرایط کنونی کشور و باتوجه به شوراها و کمیسون‌های متعدد، تشکیل و تاسیس چنین ساختار جدیدی در عرض سایر نهادهای سیاست‌گذار بازارهای مالی، علاوه‌براینکه از چابکی و سرعت عمل و اقدام تنظیم‌گران کنونی نیز می‌کاهد، شاهد تقاطع و اشتراک وظایف و اختیارات خواهیم بود و در نهایت منجر به سردرگمی و هرج و مرج در تصمیمات و سیاست‌ها می‌شود.

۲) کاهش مسئولیت‌پذیری نهادهای تنظیم‌گر و سیاست‌گذار: با توجه به نکته‌ی قبل (تعدد نهادهای تصمیم‌گیر مالی و اقتصادی) مسئولیت‌پذیری نهادها نیز کاهش یافته و هریک تلاش می‌کنند دیگری را مقصر وضعیت نابسامان بدانند. تاسیس این نهاد پیش از تدقیق وظایف و اختیارات سایر نهادها می‌تواند بر فقدان مسئولیت‌پذیری سایرین بیافزاید.

۳) لزوم پاسخگویی به ابهامات و سوالات کلیدی متعدد و توجه به اصل آزمون و اصلاح: ابهامات و مسائل زیادی داریم که تاسیس این نهاد متوقف بر تعیین آن‌هاست، از جمله: جایگاه نهادی، وظایف، اختیارات، ارتباط آن با سایر نهادهای تنظیم‌گر مالی و اقتصادی، ترکیب اعضاء و… . همچنین لازم است مبنی بر اصل آزمون (خطا) و تصحیح به وضع بهینه‌ی تنظیم‌گری بازارهای مالی در کشورمان برسیم. تجربه‌ی سایر کشورها نیز موید این مسئله است. به عنوان مثال پس از بحران مالی ۲۰۰۷-۲۰۰۸ نقص‌های اساسی سیستم تنظیم‌گری مالی انگلستان آشکار شد. یکی از مهم‌ترین این نقص‌ها تخصیص نامنسجم و ناهماهنگی مسئولیت‌ها در بین وزارت خزانه‌داری، بانک انگلستان و سازمان خدمات مالی بود. بانک مرکزی ابزارهای کافی برای دستیابی به هدف ثبات مالی نداشت. مسئولیت‌های سازمان خدمات مالی بیش از حد گسترده بود و امکان تمرکز کافی بر حفظ ثبات موسسات را نداشت. به‌علاوه هیچ نهادی مسئولیت نظارت بر پیوند حیاتی میان ثبات موسسه و ثبات سیستم مالی به عنوان یک کل را نداشت. از این رو اصلاحات پس از بحران عمدتاً بر طراحی چارچوب نهادی و تخصیص مسئولیت‌ها متمرکز شد. در سال ۲۰۱۳ سازمان خدمات مالی[۱] منحل شد و ساختار و مراجع جدیدی جهت تنظیم‌گری بخش مالی در این کشور ایجاد شد.

به عنوان نمونه‌ای دیگر می‌توان به جایگاه نهادی این شورا اشاره کرد. درخصوص نهاد تنظیم­گر احتیاطی کلان به طور کلی، عموما در دنیا دو الگو وجود دارد. در الگوی اول نقش بانک مرکزی در تشکیل و راهبری این شورا بیش از سایر نهادها به چشم می‌خورد. کمیته­ یا شورایی ذیل بانک مرکزی وظیفه­ی تدوین و تعیین مقررات احتیاطی کلان و برقراری ثبات مالی را با مشارکت مقامات تنظیم‌گر سایر بازارهای مالی بر عهده دارد. در الگوی دیگر کمیته­ای خارج از بانک مرکزی و مرکب از مقام­های ناظر بازارهای مالی و وزارت اقتصاد تشکیل می­شود و سیاست‌گذاری احتیاطی کلان در این نهاد انجام می‌پذیرد. ما نیز می‌توانیم یکی از این الگوها و یا الگوی سومی را اتخاذ نماییم. این تصمیم به عوامل متعددی بستگی دارد و لازم به ذکر است این موضوع نیز در میان کارشناسان داخلی محل اختلاف است. همین موضوع نشان می‌دهد سیاست‌گذار باید با دقت و تامل بیشتری در مورد جایگاه نهادی آن تصمیم‌گیری کند.

۴) زمانبر بودن تشکیل و ایجاد ساختار جدید و تصویب قوانین مرتبط با آن: تجربه نشان داده‌ است تهیه و تصویب قوانین مختلف در کشور زمانبر بوده و با کندی انجام می‌گیرد. ضمن اینکه علاوه‌بر تصویب قانون تشکیل و تاسیس این کمیته یا شورا، پس از تشکیل آن نیازمند آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های اجرایی هستیم که این مسئله نیز بر کندی و اطاله‌ی اثرگذاری این شورا می‌افزاید.

هدف از بیان این نکات و توضیحات فروکاستن اهمیت مسئله‌ی ثبات مالی نبود بلکه مراد این بود که نشان دهم، ضروری است سیاست‌گذار ضمن توجه به ابعاد ساختاری و نهادی اقتصاد کشور تصمیم بهینه را اتخاذ نماید. و با توضیحات فوق سعی کردم نشان دهم تصمیم بهینه در برهه کنونی، تشکیل و تاسیس شورایی جدید نیست، بلکه به نظر می‌رسد معمولا در مقاطع حساس و بحرانی، بیش از آنکه تشکیل نهاد و ساختاری جدید (آن هم با توجه به ایرادات و ابهاماتی که بیان شد) در رفع بحران حائز اهمیت باشد، عملکرد افراد و اشخاص محوریت می‌یابد. به عبارت دیگر به منظور جلوگیری از بی‌ثباتی مالی، لازم است تصمیمات مالی و اقتصادی و روابط میان بازارهای مالی ضمن هماهنگی کامل از طریق هماهنگی مسئولین مربوطه، به دور از ساختارها و روابط بروکراتیک صورت گیرد. به بیانی دیگر نیازمند چابکی و سرعت عمل در هماهنگی‌های هستیم، امری که معمولا در مسیر تاسیس چنین شوراهایی محقق نمی‌شود و حتی بعضا شاهد کندی و اصطکاک در اتخاذ تصمیم می‌شود. لذا در این شرایط باید اشخاص، از جمله رییس کل بانک مرکزی، رییس سازمان بورس و اوراق بهادار، وزیر اقتصاد، رییس سازمان برنامه و بودجه، رییس جمهور و… ضمن هماهنگی با یکدیگر از اتخاذ تصمیمات بی‌ثبات‌کننده و همینطور شکست هماهنگی جلوگیری و ممانعت ورزند. مجددا تاکید می‌نمایم که توجه به مسئله ثبات مالی بسیار مهم و ضروری است اما تاسیس چنین شورایی برای حل این مسئله اولویت ندارد و بهتر است از طریق دیگری این موضوع کنترل و ارزیابی شود.

در نهایت ذکر این نکته‌ نیز ضروری است که پیش از تاسیس و تشکیل این شورا لازم است مشخص نماییم مراد از ثبات مالی چیست، چراکه علاوه‌براینکه در دنیا تعریفی واحد و مورد وفاقی از این مفهوم و عبارت در دست نیست، طبق پژوهشی که سال گذشته توسط نگارنده انجام شد، کارشناسان علمی و اجرایی داخلی نیز اتفاق نظر و فهم مشترکی از عبارت «ثبات مالی» ندارند و در برخی موارد صرفا شاهد اشتراک لفظی هستیم. با این توضیحات بر سیاست‌گذار لازم است تعریف خود را از این مفهوم تدقیق کند تا بتواند پاسخ سوالات دیگر از جمله اهداف، وظایف و اختیارات این شورا را تعیین نماید.

[۱] FSA

منتشرشده در شماره ۱۶۹ دوماهنامه تازه‌های اقتصاد